GVH > Elemzések > Vitaanyagok > Nyilvános konzultáció a GVH új antitröszt és fogyasztós bírságközleményeinek tervezetéről

Nyilvános konzultáció a GVH új antitröszt és fogyasztós bírságközleményeinek tervezetéről

A korábbi évek tapasztalatai, a jogszabályi változások és a külső érdekeltektől érkező visszajelzések szükségessé tették a GVH bírságolási gyakorlatának felülvizsgálatát és új bírságközlemények kiadását. Mint az ismert, az Állami Számvevőszék es a Kúria is sürgette az elmúlt időszakban a jogsértések gazdasági súlyát jobban kifejező és az elrettentést hatékonyabban szolgáló bírságolási politika kialakítását. Emellett a GVH antitröszt ügyekben is – a fogyasztóvédelmi ügyekben már létező megoldáshoz hasonlóan, nemzetközi példák alapján – bírságcsökkentéssel kívánja elismerni a megfelelési erőfeszítéseket és a versenyjogi megfelelési programok alkalmazását, miként azt a jogalkotó koncepciójában a KKV-k esetében alkalmazandó figyelmeztetés szankcióval összefüggésben már előírta. Végezetül a GVH figyelemmel az OECD ajánlásaira és a 2014/104/EU irányelv 18. cikk (3) bekezdésében foglaltakra mára versenyfelügyeleti eljárásokban ösztönözni kívánja a tevőleges jóvátételt.

A GVH a közlemények véglegesítése során építeni kíván az érintettek szakmai álláspontjára is, ezért a jelen konzultáció keretében 2017. szeptember 29-ig várja írásban a e-mail címre az érdekeltek észrevételeit. A GVH a beérkezett észrevételeket az adatvédelmi szabályok figyelembevételével honlapján közzéteszi!

A konzultációra bocsátott anyagok itt érhetőek el:

  1. A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 11. és 21. §-a, illetve az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. és 102. cikke szerinti tilalmakba ütköző magatartások esetén a bírság összegének megállapításáról szóló közlemény tervezete

  1. A fogyasztóvédelmi típusú ügyekben kiszabott bírság meghatározásának szempontjairól szóló közlemény tervezete

 

A bírságközlemények főbb változásai és hátterük

A GVH által alkalmazott, jelenleg is hatályos antitröszt bírságközlemény kiadására 2012-ben került sor, melynek szövege az elmúlt évek során többször kisebb mértékben módosult. A jelenlegi fogyasztós bírságközleményt a GVH 2015-ben adta ki. A közlemények alkalmazása során szerzett tapasztalatok, a nemzetközi trendek, az időközben bekövetkezett jogszabályi változások, illetve a GVH versenypolitikai célrendszerének és eszköztárának módosulása szükségessé tette a bírságolási politika és az ennek megvalósítását szolgáló bírságközlemények felülvizsgálatát. A jelenlegi bírságközlemények áttekintése és az új közleményekre vonatkozó koncepció kialakítása során a GVH az alábbi célokat tűzte ki, illetve az alábbi szempontokat vette figyelembe:

  • a bírságok preventív, elrettentő szerepének erősítése,
  • a vállalkozások által az eljárások eredményessége érdekében tanúsított együttműködés ösztönzése,
  • a versenyfelügyeleti eljárások során nyújtott tevőleges jóvátétel ösztönzése
  • a bírságolás transzparenciájának további fokozása,
  • a jogszabályi változások leképezése,
  • az elmúlt évek jogalkalmazási tapasztalatainak becsatornázása,
  • az antitröszt és fogyasztós bírságközlemények egységesítése.

A külső érdekhordozóktól, így különösen a verseny- és fogyasztóvédelmi ügyekben hozott döntések felülvizsgálatát végző bíróságoktól,[1] a GVH munkájának célszerűségét és hatékonyságát is vizsgáló Állami Számvevőszéktől[2] érkező visszacsatolások, valamint az Európai Bizottság versenypolitikáért felelős biztosának nyilatkozatai[3] egyaránt arra utalnak, hogy a bírságok preventív, elrettentő szerepének megerősítése szükséges. Ez alapvetően a bírságok növelésével érhető el.

A GVH a nemzetközi tapasztalatok[4] alapján arra a következtetésre jutott, hogy antitröszt ügyekben a bírság alapösszegét a versenyhatóságok többsége a releváns forgalom és egy, a jogsértés súlyát kifejező arányszám segítségével határozza meg, a jogsértés súlyán kívüli egyéb szempontokat pedig a súlyosító illetve enyhítő körülmények körében értékeli. Ennek megfelelően az antitröszt bírságközlemény tervezetében a GVH a jelenlegi közleményben szereplő pontozásos módszert a jogsértés súlyát kifejező arányszám meghatározására tartja fenn, a jogsértéshez való viszonyulást pedig kiemeli ebből a rendszerből, és a korábban ennek keretében értékelt szempontokat súlyosító és/vagy enyhítő körülménynek tekinti. A külföldi joggyakorlat áttekintése arra is rámutatott, hogy a GVH által az alapösszeg meghatározásához alkalmazott legfeljebb 10%-os arányszám nemzetközi összehasonlításban meglehetősen alacsonynak tűnik, így a tervezet ennek emelésére is javaslatot tesz. A Bizottság és az európai országok zömének gyakorlatát követve az arányszám felső korlátját a tervezet 30%-ban határozza meg. Emellett a GVH – szintén nemzetközi példák alapján – a különböző jogsértés-fajtákra minimális arányszámok bevezetését is szükségesnek tartja, a kiszabandó bírságok jogpolitikai céljainak elérése érdekében.

A fogyasztós bírságközlemény tekintetében a reklámköltség-alapú bírságolás esetén alkalmazott 100%-os arányszámot (azaz a jogsértő kereskedelmi kommunikációk költségének alapulvételét) a GVH továbbra is megfelelőnek tartja, az árbevétel-alapú bírságolás esetén alkalmazott fix 5%-os arány azonban a jogalkalmazási tapasztalatok fényében túlságosan alacsonynak, illetve indokolatlanul differenciálatlannak bizonyult. Ennek kiküszöbölésére a GVH a fogyasztós bírságközlemény tervezetében az árbevétel-alapú bírságoláson belül két aleset megkülönböztetésére tesz javaslatot, és a jogsértő kereskedelmi gyakorlat révén realizált árbevétel egyértelmű azonosíthatósága esetén ezen árbevétel egészének, egyéb esetekben a jogsértéssel érintett árukból realizált árbevétel 20%-ának alapulvételét javasolja.

A transzparencia növelésének, valamint az antitröszt és fogyasztós bírságközlemény egységesítésének szándékával a GVH a tervezetekben – a jogalkalmazási tapasztalatokra és a nemzetközi gyakorlat áttekintésére alapozva – pontosítja a súlyosító és enyhítő körülmények körét, tartalmát, különös tekintettel a felróhatóságra, továbbá számszerűsített súlyokat is rendel az egyes tényezőkhöz.

Szintén a bírságok emelésének irányába mutatnak az ismétlődés figyelembevételének feltételeire vonatkozó felülvizsgálat eredményein alapuló javaslatok. Az antitröszt és fogyasztós bírságközleményekben szereplő szempontok összevetése és a nemzetközi tapasztalatok becsatornázása alapján a tervezetek bővítik az ismétlődés figyelembe vehetőségének eseteit (a jogalap, a jogsértést megállapító hatóság, a jogsértés megállapításának ideje tekintetében). Az ismétlődés időtávja kapcsán a jogalkalmazási tapasztalatok és a nemzetközi példák egyaránt azt mutatták, hogy a GVH által (hallgatólagosan) alkalmazott 5 éves időtartam túlságosan szűk, annak emelése szükséges. A GVH a nemzetközi gyakorlat alapján mindkét közlemény-tervezetben 15 évre kívánja növelni az ismétlődés vonatkozásában figyelembe vehető időtávot.

Az elrettentő hatás, mint korrekciós tényező esetén ezzel szemben a GVH mindkét tervezetben – bár kivételes körben – megteremti a bírságcsökkentés lehetőségét, amennyiben a túlzott elrettentés elkerülése és az arányosság követelménye ezt szükségessé teszi.

A GVH a fenti javaslatokon túl a versenyhatósági munka hatékonyságának növelése, a közérdekek védelme érdekében még intenzívebben támogatni kívánja a vállalkozások eljárások során vagy a vizsgált magatartásokkal összefüggésben tanúsított, különböző fokú, formájú együttműködését, melyek révén a vállalkozások egyben jelentősen mérsékelhetik az előzőekben bemutatott változások bírságnövelő hatását.

Az antitröszt bírságközlemény tervezete az engedékenységi politikában történő részvétellel elérhető bírságcsökkentés vagy -elengedés mellett részletesen ismerteti a versenytörvény 79. §-a alapján az egyezségi eljárásban történő részvételre tekintettel adható 10-30%-os bírságcsökkentés mérlegelési szempontjait. Ennek megfelelően az alap 10%-os csökkentésen felül további bírságcsökkentésben azok a vállalkozások részesülhetnek, amelyek törekednek az eljárás gyorsítására, és/vagy olyan kis- vagy középvállalkozásnak minősülnek, amely a Tpvt. 78. § (8) bekezdése szerinti figyelmeztetés intézménye által biztosított kedvezményben nem részesülhetnek, és/vagy az ellenük folyó eljárást a GVH különösen nagy erőforrás-igényűnek értékeli.

A tevőleges jóvátétel ösztönzése érdekében – összhangban az OECD ajánlásaival – mindkét közlemény tervezete rögzíti, hogy a fogyasztók teljes körű kompenzációja esetén a kártalanításra kifizetett összeg a bírság összegéből levonásra kerül, míg az ezt el nem érő illetve közérdeket szolgáló kompenzációk bírságcsökkentő tényezőként vehetők figyelembe.

Szintén mindkét közlemény tervezete részletesen ismerteti a megfelelési programok értékelésének szempontjait. Az antitröszt bírságközleményben a GVH az előzetes megfelelési erőfeszítések esetén legfeljebb 10%-os, míg az utólagosan vállalt megfelelési programok esetén legfeljebb 5%-os bírságcsökkentésre tesz javaslatot, amennyiben azok az egyéb feltételeknek is megfelelnek (így különösen nemzetközi sztenderdekkel való összhang, előzetes erőfeszítéseknél bizonyítékok engedékenységi politika keretében történő szolgáltatása, utólagos vállalásoknál engedékenységi politikában, egyezségi eljárásban való részvétel és/vagy tevőleges jóvátétel tanúsítása). A fogyasztós bírságközlemény tervezete a kialakult joggyakorlat alapján tovább részletezi, pontosítja az előzetes megfelelési programokkal szemben korábban támasztott követelményeket, de az erre tekintettel adható bírságcsökkentés mértékét nyitva hagyja. Az utólagos megfelelési vállalásokra vonatkozóan a GVH tevőleges jóvátétel egyidejű tanúsítása vagy beismerés esetén legfeljebb 20%-os, egyéb esetekben legfeljebb 5%-os bírságcsökkentést helyez kilátásba, amennyiben azok a közleményben írt további feltételeknek is megfelelnek (nemzetközi sztenderdekkel való összhang, kereskedelmi kommunikációk megjelenés előtti ellenőriztetése).

Az előzőekben ismertetett együttműködési formákon túl a GVH mind antitröszt, mind fogyasztós ügyekben, a továbbiakban is honorálja a vállalkozások eljárást segítő egyéb együttműködését, melynek részleteit a tervezetek ugyancsak tartalmazzák.

Tekintettel arra, hogy az antitröszt bírságközlemény kapcsán megfogalmazott javaslatok a kiszabható bírságösszegek jelentősebb mértékű emelkedéséhez vezethetnek, a GVH az új közlemény differenciált hatálybalépésére tesz javaslatot. Ennek értelmében az új közlemény azon eljárásokban lesz alkalmazandó, amelyekben a közlemény kiadásakor még nem került az eljárás alá vontaknak megküldésre az előzetes álláspont, azzal, hogy a jogsértés súlyát kifejező arányszám legfeljebb 10%-os értékének legfeljebb 30%-ra emelése és a minimális arányszámok bevezetése csak a közlemény kiadását követően indult eljárásokra irányadó. A fogyasztós bírságközlemény esetén a javaslatok átlagosan csak mérsékeltebb bírságnövekedést eredményezhetnek, így mindazon eljárásokban alkalmazandók, amelyekben a közlemény kiadásakor még nem került az eljárás alá vontaknak megküldésre az előzetes álláspont.


[1] A Kúria a Vj/74/2011. sz. ügy kapcsán hozott, Kfv.III.37.582/2016/16. sz. ítéletében például kifejtette, hogy a GVH „tendenciózusan alulsúlyozza a kiszabható bírságösszegeket a Tpvt. 78. § (3) bekezdésében foglalt mérlegelési szempontokhoz képest, figyelemmel a Tpvt. 78. § (1) bekezdésére is.”

[2] Az Állami Számvevőszék GVH működéséről és gazdálkodásáról szóló, 2014. januári jelentésének 3.2. fejezete szerint „(a)z ellenőrzött időszakban a versenyfelügyeleti eljárás során visszaesőnek minősített esetek száma évente nem változott, átlagosan 25 db volt, ami azt mutatja, hogy ezen a területen a GVH nem tudott kimutatható eredményt elérni.”

[3] Ld. pl. Vestager uniós versenyjogi biztos 2017. március 31-i ABA Spring Meeting konferencián tartott beszédét, amelyben utalt arra, hogy a versenyhatóságoknak a kartellekkel szemben olyan bírságot kell kiszabniuk, ami megakadályozza a jövőbeli jogsértéseket.

[4] Ld. pl. az International Competition Network „Setting of Fines for Cartels in ICN Jurisdictions (2017)” című tanulmányát.