Vj-126/2001/32
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a Budapest Főváros Önkormányzata (1052 Budapest, Városház u. 9-11.) ellen gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt hivatalból indított eljárásban tárgyaláson kívül meghozta a következő
határozatot
A Versenytanács az eljárást megszünteti.
A határozat felülvizsgálatát a kézhezvételtől számított 30 napon belül a Fővárosi Bíróságnak címzett, de a Gazdasági Versenyhivatalnál benyújtható keresettel lehet kérni.
Indoklás
A Gazdasági Versenyhivatal annak kivizsgálására indított versenyfelügyeleti eljárás Budapest Főváros Önkormányzata ellen, hogy az eljárás alá vont visszaélt-e gazdasági erőfölényével, megsértve a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) rendelkezéseit, amikor a Nemzetközi Gyermekmentő Szolgálat Magyar Egyesület (a továbbiakban: Gyermekmentő Szolgálat) részére a gyermeknapi rendezvény keretében nem engedélyezte vidámparki szolgáltatás nyújtását.
I.
A Gyermekmentő Szolgálat gyermeknapi rendezvényei
1. A Gyermekmentő Szolgálat kiemelten közhasznú szervezetként működik, célja a fizikailag és értelmileg sérült, az árva és más rászoruló gyermekek felkarolása, életkörülményeinek javítása, jövőjük megalapozása.
2. A Gyermekmentő Szolgálat évek óta rendez gyermeknapi rendezvényeket a budapesti Városliget területén. Ennek keretében a Gyermekmentő Szolgálat a Vidámpark Vállalkozók Országos Egyesületével kötött szerződések alapján minden évben két napon át biztosította a szociálisan rászoruló belföldi és a határokon túl élő gyermekek részére a kedvezményes szórakozási lehetőséget. A Gyermekmentő Szolgálat a szórakoztató berendezések elhelyezését szolgáló területet területhasználati díj vagy egyéb ellenszolgáltatás nélkül, ingyenes bocsátotta a vállalkozók rendelkezésére. Ennek ellentételezéseként a Vidámparki Vállalkozók Egyesülete meghatározott számú ingyenes, egyes szórakoztató berendezések kedvezményes áron történő igénybevételét lehetővé tevő ún. vidámpark jegyet adott a Gyermekmentő Szolgálatnak, amely azt szétosztotta a rászoruló gyermekeknek, egy-egy gyermeknek 3-5 ingyenes vidámpark jegyet adva.
Az ún. vidámpark jegyek mellett a gyermeknapi rendezvényeken minden évben kedvezményes árakat alkalmaztak a résztvevő vállalkozások, ugyanakkor a vállalkozások ezzel együtt is megfelelő, számukra elfogadható bevételt értek el.
II.
A 2000. évi gyermeknapi rendezvények
1. A Budapest Főváros Önkormányzatának képviseletében eljáró Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság és a Gyermekmentő Szolgálat 2000. március 6-án kötötte meg azt a használati megállapodást, amelynek alapján a használatba adó a megállapodásban meghatározott területet a Gyermekmentő Szolgálat használatába adta 2000. május 26-28. között gyermeknapi rendezvény és ahhoz kapcsolódó tűzijáték megrendezése céljára.
2. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2000. május 18-i levelében jelezte, hogy a Gyermekmentő Szolgálat kérelmében nem tért ki részletesen a gyermeknapi rendezvény tervezett programjára és ennek következtében a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottságnak nem volt tudomása a döntés napján a "kis vidámpark" létesítéséről és üzemeltetéséről, ezért a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2000. február 16-i ülésén hozott határozata alapján kiadott használati megállapodás nem tartalmazta a vidámpark közterülethasználatát. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2000. május 17-én megtartott ülésén szerzett tudomást arról, hogy a Gyermekmentő Szolgálat a Városliget engedélyezett közterületén a gyermeknapi rendezvényhez kapcsolódóan vidámpark működtetését tervezi.
3. A Gyermekmentő Szolgálat beadvány alapján a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2000. május 25-én megtartott rendkívüli ülésén a Fővárosi Közgyűlés 59/1995. (X.20.) számú rendelete 4.§-a (1) bekezdésének j) pontjára történő hivatkozással a "kis vidámpark" létesítéséhez és működtetéséhez - a 2000. március 6-án kelt használati megállapodáshoz kapcsolódóan - megadta tulajdonosi hozzájárulását. Az eljárás alá vont előadása szerint azért került megadásra az engedély, mert a szervezési munkák előrehaladott állapotban voltak és a programfüzetet is kinyomtatták már.
A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2000. május 25-én megtartott rendkívüli ülésén meghozott 1232/2000. (V.25.) VVB számú határozatban arról döntött, hogy a jövőben a Budapest XIV. kerület Városliget zöldterületén - tekintettel a főváros kiemelt jelentőségű közparkjának védelmére - nem járul hozzá vidámparki tevékenységet is magába foglaló rendezvény lebonyolításához.
III.
A 2001. évi gyermeknapi rendezvények
1. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság és a Gyermekmentő Szolgálat [a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 269/2001. (II.21.) VVB számú határozata alapján] 2001. február 22-én kötötte meg azt a használati megállapodást, amelynek alapján a használatba adó a megállapodásban meghatározott területet a Gyermekmentő Szolgálat mint használó használatába adta 2001. május 25-27. között "Városligeti Gyermeknap" és tűzijáték megrendezése céljára.
A használati megállapodás rögzíti, a használó tudomásul veszi, hogy a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 1232/2000. (V.25.) számú határozata alapján a Budapest XIV. kerület Városliget zöldterületein - tekintettel a főváros kiemelt jelentőségű közparkjainak védelmére - vidámparki jellegű tevékenységet nem folytathat.
2. A Gyermekmentő Szolgálat a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsághoz fordult, kérve a "területfoglalási engedély" módosítását, a vidámpark létesítésének engedélyezését.
A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2001. április 19-i keltezésű, a Gyermekmentő Szolgálathoz 2001. április 25-én érkezett levelében arról tájékoztatta a Gyermekmentő Szolgálatot, hogy az alkalmi vidámpark létesítéséhez szükséges közterülethasználati engedély megadását a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló - többször módosított - 60/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelete alapján ismételten nem támogatja.
3. A Gyermekmentő Szolgálat 2001. május 2-i keltezésű beadványban újólag kérte a Fővárosi Közgyűlés Várostervezési és Városképvédelmi Bizottságot, hogy 2001. május 26-27-re engedélyezze alkalmai vidámpark létesítését a Városliget területén.
A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság 2001. május 3-án hozta meg 954/2001. (V.3.) VVB számú határozatát, s 2001. május 10-i levelében megerősítette korábbi álláspontját, a kérelem teljesítését környezetvédelmi szempontok miatt nem támogatta.
4. A Gyermekmentő Szolgálat közlése szerint az eljárás alá vonttal azért kötötte meg az előnytelen szerződést, mert a közönség már megszokta a rendezvény helyszínét, illetve az egyéb programok megszervezése több mint három hónapot vett igénybe. A rendezvény áthelyezését megoldhatatlannak ítélték, mert a vidámparki berendezések üzemeltetéséhez áramra van szükség, s ez csak meghatározott helyszíneken biztosított.
A Gyermekmentő Szolgálat és az eljárás alá vont tulajdonában lévő, de attól a Versenytanács rendelkezésére álló nyilatkozat szerint semmilyen támogatásban sem részesülő Budapesti Vidám Park Rt. (a továbbiakban: Vidám Park) képviselői 2001. április 20-án megbeszélést folytattak a gyermeknapi rendezvények tárgyában. A többszöri levélváltást követően 2001. május közepén megállapodtak abban, hogy a Vidám Park a gyermeknaphoz kapcsolódóan milyen kedvezményeket nyújt 2001. május 26-27-én.
IV.
Az eljárás alá vont védekezése
1. Az eljárás alá vont szerint a Tpvt. hatálya a jelen ügyre nem terjed ki, ez jogalkalmazói döntés volt, amely nem térhetett el a határozat alapjául szolgáló jogszabálytól. A döntés nem gazdálkodási, hanem jogalkalmazási döntés. Kiemelte, hogy nem vállalkozási célokat szolgál, mert az adott területek nem forgalomképesek.
A Gyermekmentő Szolgálat esetében hozott döntés az eljárás alá vont szerint az 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 5.§-a (1) bekezdésének f) pontja alapján került meghozatalra (nem adható közterülethasználati hozzájárulás zöldterületekre, ha a tervezett használat az ott levő növényállomány rongálásának, pusztításának, csonkításának, károsításának elkerülését, megelőzését nem biztosítja, kivéve a területükön húzódó közművek javításához, létesítéséhez nélkülözhetetlen munkálatokat). Előadta, hogy a jogszabály hatálybalépését követően néhány éven át jóhiszeműen megadták a hozzájárulást, de a jogosultak nem tudták teljesíteni az elvárásokat.
2. Védekezésében előadta, hogy a Városliget a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő közterület, a közterületek pedig az önkormányzatok forgalomképtelen vagyontárgyai, s mint ilyenek sajátos jellegűek akár a tulajdonosi jogosítványok gyakorlása, akár a hasznosítás szempontjából.
A fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 4.§-ának (1) bekezdése értelmében a közterület rendeltetéstől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulására, illetve - teszi hozzá az eljárás alá vont - a hozzájárulást tartalmazó szerződéskötésre van szükség. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság ugyanakkor az ilyen esetekben nem pusztán tulajdonosi döntést hoz, hanem jogalkalmazói döntést is egyben, s a döntésének nem csak a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) rögzített korlátai vannak, hanem a két közgyűlési rendeletben foglalt rendelkezéseket is figyelembe kell vennie. Ez pedig azt jelenti, hogy a rendeletekkel ellentétes döntése jogellenes lenne.
Álláspontja szerint a Tpvt. hatálya nem terjed ki a jelen ügyre, mert a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság döntése jogalkalmazói döntés és a döntés során nem a gazdasági erőfölényével élt vissza, hanem a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény felhatalmazása alapján megalkotott, jogszabálynak minősülő rendeleteket alkalmazta. A fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 5.§-a (1) bekezdésének f) pontjában a rendelet maga tartalmazott egy olyan kizáró szabályt, amely alapján a vidámparki tevékenység vonatkozásában a jogalkalmazó nem dönthetett másképp.
A vidámparki tevékenységre jogszerűen nem volt kiadható a tulajdonosi hozzájárulás, így a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság a rendeleteknek megfelelően járt el, ezáltal a jogszabályban szabályozott tevékenysége nem is ütközhet a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmába. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság a közterületek rendjének biztosítását, a közterület, illetve a zöldterületek megóvását is szem előtt tartotta, továbbá környezetvédelmi szempontokat érvényesített. Az ilyen jellegű közterület-használatot követően a növényzetben beállott pusztítást csak a növényzet cseréjével lehet megoldani, melynek költségei jelentősek és e költségeket a tulajdonos viseli. A közterület használata ugyanis nem minden esetben díjköteles. A jogalkalmazói döntés tehát a tulajdonjog védelmét is szolgálja.
3. Az eljárás alá vont tagadta, hogy a jelen ügyben Budapest Főváros Önkormányzata a Vidám Parkot kívánta volna versenyelőnyhöz juttatni, mindössze alkalmazta a mindenkire nézve kötelező érvényű jogszabályi rendelkezést.
4. A Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság döntése az eljárás alá vont szerint nem szabad tulajdonosi döntés volt, hanem jogszabályok által pontosan körülhatárolt és korlátok közé szorított jogalkalmazói döntés, és e szerint nem indokolatlanul zárkózott el az ügylet jellegének megfelelő üzleti kapcsolat fenntartásától, hanem a jogszabályban rögzített okok miatt.
Az eljárás alá vont azon véleményének adott hangot, hogy a Várostervezési és Városképvédelmi Bizottság mint tulajdonos a tulajdonjog Ptk-ban, illetve az Alkotmányban rögzített elvei szerint is jogszerű döntést hozott, hiszen a tulajdonost kizárólagosan megilleti a tulajdonában álló dolgok használata és hasznosítása, sőt annak átengedése is. A tulajdonjog szabadsága egyben a hasznosításban való döntés szabadságát is jelenti, így nincs semmilyen jogszabályi alapja annak, hogy bárki a közterület-használat terén szerződéskötési kötelezettséget állapítson meg (Vj-126/2001/10.).
5. Az eljárás alá vont a fentiek alapján a versenyfelügyeleti eljárás megszüntetését kérte.
V.
Jogi háttér
1. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 12.§-ának (2) bekezdése kinyilvánítja, hogy az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát. Az Alkotmány 13.§-ának (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
Az Alkotmány a helyi önkormányzatok alapjogai között, a 44/A.§ (1) bekezdésének b) pontjában úgy rendelkezik, hogy a képviselőtestület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. A 44/A.§ (2) bekezdésének értelmében a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1.§-ának (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül.
Az Ötv. 8.§-ának (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a közterületek fenntartása. Az Ötv. 16.§-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az Ötv. 63/A.§-ának h) pontja értelmében a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozik a közterülethasználat és a közterület rendjének rendeletben történő szabályozása. E rendelkezés a fővárosi önkormányzat számára mint tulajdonos számára ad jogot a szabályozásra, annak érdekében, hogy a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő közterületet egyrészt bárki a közterület alapvető rendeltetésének megfelelően használhassa, másrészt - a rendeletben meghatározott feltételekkel - lehetővé váljék a közterület alapvető rendeltetésétől eltérő használata.
Az Ötv. 80.§-a (1) bekezdésének második mondata szerint a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselőtestület határoz.
Az önkormányzati hatósági ügyben folyó eljárásra az Ötv. 109.§-a alapján - az Ötv-ben foglalt eltérésekkel - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (a továbbiakban: Áe.) kell megfelelően alkalmazni.
Az Ötv. 11.§-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy a képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a (2) bekezdés értelmében a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. Ugyanezen cikkely (3) bekezdése szerint a képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
3. Az Ötv. 63/A.§-ának h) pontjában kapott felhatalmazás alapján Budapesten egy kétszintű szabályozás született. A fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet - mint azt 1.§-ának (1) bekezdése rögzíti - a Budapest főváros területén található valamennyi közterületre kiterjed. A Fővárosi Önkormányzat tulajdonában levő közterületek használatáról és rendjéről szóló 60/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet szabályozza egyebek között a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló és az ingatlannyilvántartás helyrajzi számmutatójában közterületként nyilvántartott belterületi földrészletre [lásd a rendelet 1.§-a (1) bekezdésének a) pontját].
Az 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 3.§-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelő céllal - a jogszabályok keretei között - bárki szabadon használhatja. Ugyanezen cikkely (4) bekezdése szerint rendeltetésétől eltérő célú a közterület használata, ha a használat a közterület vagy annak meghatározott része mások általi rendeltetésszerű igénybevételét a rendeletben megfogalmazott módon akadályozza. A 4.§ (1) bekezdésének első mondata értelmében a közterület rendeltetésétől eltérő használatához - a gépjármű közterületen való parkolását kivéve - a tulajdonos hozzájárulását is tartalmazó közterület-használati hozzájárulás szükséges. A (2) bekezdés m) pontja alapján közterület-használati hozzájárulást kell beszerezni kiállítás, vásár, sport- és kulturális rendezvények, valamint mutatványos tevékenység folytatásához. Az 5.§ (1) bekezdése meghatározza, hogy milyen esetekben nem adható közterület-használati hozzájárulás, így az f) pont értelmében a zöldterületre nem adható közterület-használati hozzájárulás, ha a tervezett használat az ott levő növényállomány rongálásának, pusztításának, csonkításának, károsításának elkerülését, megelőzését nem biztosítja, kivéve a területükön húzódó közművek javításához, létesítéséhez nélkülözhetetlen munkálatokat.
Az 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 7.§-ának (4) bekezdése alapján a közterület-használati hozzájárulást a tulajdonos önkormányzat adja meg.
A 60/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet 5.§-ának (1) bekezdése értelmében a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában álló közterületek esetében a közterület-használati hozzájárulás tárgyában (meghatározott kivételekkel) a Fővárosi Önkormányzat Várostervezési és Városképvédelmi Bizottsága dönt. A 11.§ (1) bekezdése szerint a rendelet alkalmazása során a közterület-használati ügyekben hozott döntéssel szemben az Ötv. 11.§-ában foglaltak szerinti jogorvoslatnak van helye. Az eljárásra az Ötv. 109.§-ának keretei között az Áe. az irányadó.
4. Mint azt az Alkotmánybíróság a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatban az 59/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet és a 60/1995. (X.20.) Főv. Kgy. rendelet vonatkozásában megállapította, a fővárosi közgyűlés törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között rendelkezett - a Budapest főváros területén található valamennyi közterületre kiterjedően - a közterület-használat rendjéről. Ennek során - ahogy azt az Alkotmánybíróság 1256/H/1996. AB határozata rögzítette - az Ötv. 63/A.§-ban a fővárosi közgyűlésnek adott felhatalmazás keretei között a fővárosi önkormányzat nem tulajdonosként, hanem közhatalmi minőségben jár el, azaz - állapítja meg a 46/B/1996. AB határozat - a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget, s városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. 8.§ (1) bekezdése alapján az önkormányzati közügyek körébe tartozik a közszolgáltatások feltételrendszerének megteremtése, a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása [41/2000. (XI. 8.) AB határozat]. A 27/2000. (VII. 6.) AB határozat pedig arra mutatott rá, hogy a piacgazdaság viszonyai között az önkormányzat e feladatának elsősorban közhatalmi eszközökkel, így a szolgáltatások feltételeit, körülményeit rendező jogi szabályozással tesz eleget.
5. Az előzőekben már hivatkozott 41/2000. (XI. 8.) AB határozat nemcsak az eljárás alá vont rendeletalkotásával kapcsolatban tartalmaz megállapításokat, hanem azt is rögzíti, hogy a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálásához önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor.
VI.
A Versenytanács döntése
1. A közigazgatási szervek, s a közigazgatási rendszeren belül jogszabályi rendelkezések által biztosított autonómiával rendelkező önkormányzat aktusainak (az önkormányzat akaratnyilatkozatainak) versenyjogi szempontból történő megítélésében meghatározó jelentőséggel az bír, hogy az adott aktus vonatkozásában - függetlenül attól, hogy az aktus eleget tesz-e a vonatkozó jogszabályi rendelkezések által meghatározott formai követelményeknek - az önkormányzat a közfeladatok ellátása érdekében közhatalomként járt-e el, közhatalmat gyakorolt-e.
A Tpvt. hatálya megállapíthatóságának kérdésében - mint arra a Vj-192/2000. számú ügyben hozott határozatában a Versenytanács már korábban utalt - meg kell vizsgálni, hogy az adott aktusra az önkormányzat közhatalmi, illetve hatósági tevékenysége keretében került-e sor. Amennyiben ez fennáll, az adott aktus vonatkozásában a Tpvt. tárgyi hatályának hiánya állapítható meg. A Tpvt. hatálya ugyanakkor megállapítható, ha az önkormányzat mint tulajdonos nem a közhatalom gyakorlójaként, nem hatósági eljárásban jár el.
2. Az önkormányzat által tanúsított közigazgatási tevékenységek közül közhatalmi tevékenységnek minősül a jogalkotás (rendeletalkotás) és az önkormányzati vagy államigazgatási ügyekben végzett hatósági jogalkalmazás, mely utóbbi nem más, mint a közfeladatok megvalósításának egyik eszköze, amikor a közhatalommal rendelkező szervezetek egyedi ügyekben a jogszabályok által megállapított keretek között, a közhatalom birtokában egyoldalúan döntést hoznak. Kiemelendő, hogy az önkormányzatok (az önkormányzatok szervei) a közhatalommal élve a az államigazgatási hatósági ügyek mellett szintén hatósági ügynek minősülő, lényegét tekintve az önkormányzati feladatok ellátásának tekintendő önkormányzati hatósági ügyekben is eljárnak, ahol a döntés meghozatala az önkormányzatot megillető mérlegelési joggal való élés eredményeként születik meg.
A közhatalommal való élés az egyedi ügyekben az ügyfél számára egyfajta ügybeni alávetettségként jelentkezik, azzal, hogy ez az ügybeni (nem szervezeti stb.) alávetettség az adott ügyre irányadó eljárási jogszabályokban biztosított jogorvoslatok révén oldódik.
A közfeladatok közhatalom alkalmazásával történő ellátása érdekében kifejtett jogalkalmazói tevékenység keretében jogok, kötelezettségek kerülnek egyoldalúan megállapításra. Megjegyzendő, hogy egyes esetekben a közfeladatok ellátása egyéb módon is történhet (pl. az önkormányzat tulajdonában lévő intézmények irányítása révén), ugyanakkor a közhatalmi, illetőleg a közhatalmi tevékenység keretén belül a jogalkalmazói tevékenység a meghatározó [vö. 27/2000. (VII. 6.) AB határozat].
Ez érvényesül a közterület-használat esetében is, ahol a (környezetvédelemhez stb.) fűződő közérdek szükségessé teszi a jogszabályalkotást (az Ötv-ben kapott felhatalmazás alapján: rendeletalkotást), illetőleg a jogszabályban meghatározott célok jogalkalmazás útján történő megvalósítását.
3. Az önkormányzati aktusok gyakorta kettős természetűek, az önkormányzat egyszerre jelenik meg tulajdonosi és közhatalmi minőségben. A Tpvt. hatálya fennállásának megítélése kapcsán minden konkrét ügyben vizsgálni kell, hogy ezen vegyes természetű aktusok két jellege szétválasztható-e. Amennyiben az aktus két jellege nem választható szét, nincs lehetőség versenyfelügyeleti eljárás lefolytatására.
A jelen közterület-használattal összefüggő ügyben úgy az önkormányzat jogalkotási (rendeletalkotási), mint jogalkalmazási tevékenységében fennáll az önkormányzat tulajdonosi és közhatalmat gyakorló minőségének a kettőssége. A rendeletek megalkotása során az önkormányzat egyrészt mint tulajdonos járt el, rendelkezve a tulajdonában lévő ingatlanokkal kapcsolatos egyes kérdésekről, másrészt mint a közhatalom gyakorlója lépett fel, az általa meghozott jogszabály húzta keretek között lehetővé téve a közterületek alapvető rendeltetésüktől eltérő használatát. Mint arra az Alkotmánybíróság a 41/2000. (XI. 8.) számú határozatában utal rá, az önkormányzat - az Alkotmánybíróság elé került ügyben konkrétan az eljárás alá vont - nem tulajdonosként, hanem közhatalmi minőségben járt el, vagyis ebben az aktusban egyértelműen a közhatalmi jelleg a meghatározó.
A közterület-használat megadásában vagy a kérelem teljesítésének elutasításában is megmutatkozik ez a kettősség, hiszen az önkormányzat a saját tulajdonáról, a használat átengedéséről dönt, ugyanakkor ezt a döntést nem egyszerűen tulajdonosként, hanem a közhatalom tulajdonnal rendelkező gyakorlójaként hozta, s a helyi közügyek intézőjeként a vonatkozó jogszabályi rendelkezések által közvetített (így különösen a környezet védelméhez fűződő) közérdeket szem előtt tartva járt el. Mint arra már hivatkozás történt, a 41/2000. (XI. 8.) számú határozatában az is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a közterület-használati hozzájárulás iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban került sor - azaz ezen kettős természetű aktus esetében is a közhatalmi jelleg a domináns, s az aktus két jellege nem választható szét.
4. A Versenytanács megállapította, hogy a jelen esetben a Tpvt. tárgyi hatályának hiányában az eljárásra a Gazdasági Versenyhivatalnak nincs hatásköre. Ebben az esetben a közterület-használattal kapcsolat ügy önkormányzati hatósági ügy. Az eljárás alá vont közhatalmával élve, a közügyek ellátása keretében - a tulajdonában lévő ingatlan vonatkozásában - hozott döntést a közterület-használat kérdésében.
5. A Versenytanács megjegyzi, hogy a Tpvt. 85.§-ának (1) bekezdése értelmében ha a Gazdasági Versenyhivatal működése során észleli, hogy valamely közigazgatási határozat - ideértve az önkormányzati hatósági ügyben hozott határozatot is - a verseny szabadságát sérti, a közigazgatási szervet, így az egyfajta autonómiával rendelkező, mindazonáltal a közigazgatási rendszer részét képező önkormányzatot a határozat módosítására vagy visszavonására felszólítja.
6. Figyelemmel a fentiekre a Versenytanács az eljárást - a Tpvt. 74.§-a (1) bekezdésének második mondata alapján tárgyaláson kívül meghozott határozatával - megszüntette.
7. A határozat elleni jogorvoslati jogot a Tpvt. 83.§-ának (1) bekezdése biztosítja.
Budapest, 2002. március 19.
dr. Zavodnyik József sk.
dr. Bara Zoltán sk.
dr. Tóth Tihamér sk.
Horváth Lászlóné