Gazdasági Versenyhivatal

Vj-149/2003/23

A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa az ÁB-Aegon Általános Biztosító Rt. (Budapest), az Allianz Hungária Biztosító Rt. (Budapest), a Generali-Providencia Biztosító Rt. (Budapest), az OTP-Garancia Biztosító Rt. (Budapest) és az Uniqa Biztosító Rt. (Budapest) kérelmezőknek a Magyar Állam által a 3-18 éves korú magyar állampolgárok általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítására kiírt közbeszerzési eljárásban való konzorciumkénti részvételre és nyertesség esetén "Biztosítók Együttbiztosítási Csoportja"-kénti szerződéskötésre vonatkozóan kötött megállapodás nemleges megállapításra, illetőleg mentesítésre irányuló kérelme tárgyában tárgyaláson kívül meghozta az alábbi

határozatot

A Versenytanács a kérelmezők között létrejött megállapodást a versenykorlátozó megállapodásokra vonatkozó törvényi tilalom alól mentesíti a 2006. december 31. napjáig tartó időtartamra.

A határozat ellen a kézhezvételtől számított harminc napon belül a Fővárosi Bírósághoz címzett, a Versenytanácsnál benyújtandó kereset terjeszthető elő.

Indoklás

I.

A Magyar Állam által megkötött
általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítási szerződés

• 1.

  A Magyar Köztársaság Kormánya az általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosításról szóló 119/2003. (VIII. 14.) Korm. rendeletben (a továbbiakban: Rendelet) kimondta, hogy minden, a Magyar Köztársaság területén állandó lakóhellyel rendelkező magyar állampolgár 3. életéve betöltésének napjától 18. életéve betöltésének napjáig a Rendelet szerinti balesetbiztosításban részesül. A jogszabály értelmében e biztosítási jogviszonyban a szerződő a Magyar Állam, a biztosító pedig az a Magyar Köztársaság területén biztosítási tevékenység végzésére jogosult biztosító vagy ezen biztosítók együttbiztosítási csoportja, amely a Rendelet 1. számú mellékletben részletesen meghatározott szolgáltatás nyújtására - a Magyar Állammal kötendő szerződésben meghatározott térítés ellenében és módon - kötelezettséget vállal.

• 2.

  A Rendelet elfogadását megelőzően a Magyar Köztársaság Kormánya az általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosításról szóló 1080/2003. (VIII. 8.) Korm. határozatában felhívta a pénzügyminisztert, hogy az általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítás 2003. szeptember 1-jei bevezethetősége érdekében folytassa le a közbeszerzési eljárást a jogszabályban meghatározott feltételeknek megfelelően, majd a közbeszerzési eljárás lezárulását követően a Magyar Állam nevében a biztosítási szerződést kösse meg.
  
  A Magyar Állam képviseletében a Magyar Köztársaság Pénzügyminisztériuma mint ajánlatkérő a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Kbt.) alapján a Rendeletben előírt biztosítási szolgáltatás nyújtása tárgyában hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos közbeszerzési eljárást folytatott le. Az eljárásban a kérelmezők mint a közbeszerzés tárgyában indított eljárásban való részvétel céljából létrehozott konzorcium tagjai közös ajánlatot nyújtottak be, amely sikeres volt. A kérelmezők mellett egy másik konzorcium is részt vett a közbeszerzési eljárásban.
  
  A Magyar Állam képviseletében eljáró pénzügyminiszter és a kérelmezők mint Biztosítók Együttbiztosítási Csoportja 2003. október 15-én (határozott időtartamra, 2006. december 31-ig szólóan) kötötte meg az általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítási szerződést. A biztosítási díj egy biztosítottra szólóan 220 Ft/év összegben került meghatározásra azzal, hogy az a szerződés tartama alatt nem módosítható. A szerződés - összhangban a Rendelet 6.§-ának (1) bekezdésével - rögzíti, hogy a baleset bármelyik kérelmezőnél bejelenthető. A biztosítási szerződés értelmében a Biztosítók Együttbiztosítási Csoportját alkotó kérelmezők a szerződésben vállalt biztosítási szolgáltatások teljesítésére egyetemlegesen kötelezettek.

II.

A kérelem

• 3.

  A Magyar Állam és a kérelmezők között 2003. október 15-én létrejött szerződés XIX/6. pontja rögzíti, a Biztosítók Együttbiztosítási Csoportja kötelezettséget vállal arra, hogy a szerződéskötést követő 15 napon belül a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 17.§-ában meghatározott mentesítés iránti eljárást kezdeményez.

• 4.

  A kérelmezők 2003. október 29-én együttműködési megállapodást kötöttek. Ebben az együttműködés tárgyaként a következő került rögzítésre: a szerződő felek a közbeszerzés tárgyát képező általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítási szerződés elnyerése esetére, a biztosítási szerződésben mint a Biztosítók Együttbiztosítási Csoportja által vállalt kötelezettségek szerződésszerű teljesítése, a biztosítási szerződés tartama alatt a szerződő felek egymás közötti zavartalan együttműködése, valamint a szerződő feleket egymással szemben megillető jogok és kötelezettségek meghatározása érdekében együttműködési megállapodást kötnek.
  
  Az együttműködési megállapodás V/5. pontja kimondja, a szerződő felek (a kérelmezők) előtt ismert, hogy az együttműködési megállapodásuknak a versenykorlátozás alóli mentesítése érdekében kérelmet kell előterjeszteniük a Gazdasági Versenyhivatalnál.

• 5.

  A kérelmezők a Gazdasági Versenyhivatalhoz benyújtott kérelmükben

• • -

    a Tpvt. 18.§-a (1) bekezdésének a) pontja alapján elsődlegesen kérték annak megállapítását, hogy az általuk megkötött együttbiztosítási megállapodás nem minősül a Tpvt. 11.§-a értelmében gazdasági versenyt korlátozó megállapodásnak,

• • -

    a Tpvt. 18.§-ának (2) bekezdése alapján másodlagosan kérték, hogy a Gazdasági Versenyhivatal az együttbiztosítási megállapodást mentesítse a Tpvt. 11.§-ában megfogalmazott tilalom alól.

III.

A kérelmezők

• 6.

  A kérelmezők közötti megállapodás szerint a konzorcium vezető biztosítója a Generali-Providencia Biztosító Rt., amely a kelet-közép-európai biztosító és pénzügyi szolgáltató konszern, a Generali Vienna csoport leányvállalata. A Generali Holding Vienna AG 100 %-os tulajdonában álló vállalkozás (a többi kérelmezőhöz hasonlóan) kompozit biztosító, azaz az élet- és nem-életbiztosítási ágban való tevékenység folytatására egyaránt jogosult. A magyar biztosítási piac második legnagyobb társasága, a 2002. évi részesedése a teljes biztosítási piacból 17,8 % volt. 2002-ben a "Szimba tanuló biztosítási" terméke 510 millió forintos díjbevételével a "tanuló balesetbiztosítási piacon" 85%-os részesedéssel bírt.
  
  Magyarországon a Generali-Providencia Biztosító Rt-n kívül a Generali Vienna csoporthoz tartozik az Európai Utazási Biztosító Rt., a Zürich Biztosító Rt., valamint magán- és önkéntes nyugdíjpénztár, egészségpénztár, alapkezelő, szolgáltató cég. A Generali-Providencia Biztosító Rt-nek közel 15 %-os részesedése van a Fundamenta-Lakáskassza Lakás-takarékpénztár Rt-ben.

• 7.

  Az ÁB-Aegon Általános Biztosító Rt. a holland AEGON NV csoport tagja, az 1949-ben alapított Állami Biztosító jogutódja. 2002-ben a magyar biztosítási piacon a negyedik volt 11,4 %-os részesedéssel.
  
  Magyarországon az ÁB-Aegon Általános Biztosító Rt-n kívül az AEGON csoporthoz befektetési szolgáltató, alapkezelő, nyugdíjpénztár szervező és szolgáltató, ingatlanhasznosító társaságok tartoznak.

• 8.

  A németországi központú Allianz csoporthoz tartozó Allianz Hungária Biztosító Rt. a magyarországi biztosítási piac piacvezetője. 2002-ben a díjbevétele alapján a teljes biztosítási piacon 28,5 %-os részesedéssel, a nem-életbiztosításoknál 42,9 %-os piaci részesedéssel rendelkezett (a Magyar Állam és a kérelmezők között megkötött biztosítási szerződés nem-életbiztosításnak minősül).
  
  A megállapodásban az Allianz Hungária Biztosító Rt. részéről közvetett magyarországi szereplőként pénztárüzemeltető, szolgáltató és számítástechnikai vállalkozások érintettek.

• 9.

  Az OTP-Garancia Biztosító Rt. az OTP csoport tagjaként működik. A biztosítási díjbevételek alapján 2002-ben 10,9%-os piaci részesedéssel rendelkezett.
  
  Az OTP csoport magyarországi kiterjedtsége következtében az OTP Garancia Biztosító Rt. kapcsán jelenik meg a legnagyobb számú közvetett szereplő a megállapodásban, amelyek között bankok, lakástakarékpénztár éppúgy megtalálhatók, mint alapkezelők, pénztárak, utazási iroda és ingatlanokkal foglalkozó vállalkozás.

• 10.

  Az UNIQA Biztosító Rt. (jogelődei: Colonia Biztosító Rt., AXA Biztosító Rt.) az UNIQA Group Austriához tartozik, tulajdonosa az UNIQA Versicherung AG. A magyarországi biztosítási piacon 5,25 %-os részesedéssel a hatodik legnagyobb biztosító.
  
  Az eljárásban közvetett résztvevőként Magyarországon nyugdíjpénztár szolgáltató vállalkozás kapcsolódik a biztosítóhoz.

• 11.

  A kérelmező öt biztosító 365.546 millió forintos díjbevétellel a teljes magyar biztosítási piacon 73,9 %-os részesedéssel rendelkezett 2002-ben.

• 12.

  A kérelmezők egymástól független vállalkozások, így megállapodásukra nem alkalmazandó a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének második mondata [nem minősül a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének első mondata által tilalmazottnak a megállapodásnak, ha egymástól nem független vállalkozások között jön létre].

IV.

A vizsgálati jelentés

• 13.

  A vizsgáló a Tpvt. 71.§-a (2) bekezdésének c) pontja alapján a vizsgálati jelentésben indítványozta, a Versenytanács a kérelmezők Tpvt. 18.§-a (1) bekezdésének a) pontja szerinti elsődleges kérelmére állapítsa meg, hogy a kérelmezett megállapodásuk nem minősül a Tpvt. 11.§-a értelmében a gazdasági versenyt korlátozó megállapodásnak.
  
  Ezen indítvány el nem fogadása esetére indítványozta, hogy a Versenytanács a kérelmezők Tpvt. 18.§-ának (2) bekezdése szerinti másodlagos kérelmére a kérelmezett megállapodást a vizsgálati jelentésben kifejtettek alapján a Tpvt. 17.§-a értelmében mentesítse a Magyar Állammal kötött szerződéssel megegyező időtartamra, 2006. december 31-ig.

V.

Az érintett piac meghatározása

• 14.

  A Tpvt. 14.§-ának (1) bekezdése értelmében az érintett piacot a vizsgált termék vagy szolgáltatás (áru) és a földrajzi terület figyelembevételével, ezek kombinációjaként kell meghatározni. Az eljárással közvetlenül érintett árun túlmenően a piacmeghatározás szempontjából a (2) bekezdés alapján figyelembe kell venni az azt - a felhasználási célra, az árra, a minőségre és a teljesítés feltételeire tekintettel - ésszerűen helyettesíteni képes árukat (keresleti helyettesíthetőség), valamint a kínálati helyettesítés szempontjait. A Tpvt. 14.§-ának (3) bekezdése szerint földrajzi terület az, amelyen kívül a fogyasztó nem vagy csak számottevően kedvezőtlenebb feltételek mellett tudja az árut beszerezni, vagy az áru értékesítője nem vagy csak számottevően kedvezőtlenebb feltételek mellett tudja az árut értékesíteni.

• 15.

  A közösségi gyakorlattal megegyezően a Versenytanács szerint az érintett piac meghatározása lehetővé teszi a vállalkozások közötti verseny határainak azonosítását és meghatározását. Az érintett piac meghatározásának - mind a termékek szintjén, mind a földrajzi dimenziójában - az a célja, hogy beazonosítsa a vállalkozás azon tényleges versenytársait, amelyek képesek korlátozni e vállalkozások magatartását és megakadályozni azokat abban, hogy a tényleges verseny kényszerítő erejétől függetlenül viselkedjenek [vö. az Európai Közösségek Bizottságának (a továbbiakban: Bizottság) az érintett piac közösségi versenyjog alkalmazásában történő meghatározásáról szóló közleményével (97/C 372/03). A közlemény hivatalos magyar nyelvű fordítását lásd a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló Európai Megállapodás 62. cikke (3) bekezdésén alapuló, a Társulási Tanács 2/96. számú verseny végrehajtási szabályokról szóló határozata helyébe lépő, a 2002. évi X. törvénnyel kihirdetett 1/02. számú társulási tanácsi határozata Függelékében felsorolt közösségi szabályok kihirdetéséről szóló 39/2002. (III. 12.) Korm. rendelet mellékletében].

• 16.

  A közbeszerzési eljárás során az ajánlatkérő akarata, az általa rögzített pályázati feltételek határozzák meg az érintett piacot. Ennek megfelelően a jelen eljárásban érintett földrajzi piacnak Magyarország területe, érintett termékpiacnak a Rendeletben meghatározott biztosítási szolgáltatás minősül.
  
  A közbeszerzési eljárás sajátosságaiból adódóan a kérelmezők versenytársainak köre a közbeszerzési eljárás különböző szakaszaiban eltérő, így míg egy nyílt közbeszerzési eljárás esetén az ajánlatok megtételéig minden, az adott eljárásában potenciálisan résztvevő vállalkozást felölel, addig az ajánlattételi határidő leteltét követően ez a kör az ajánlatot benyújtott vállalkozásokra szűkül le.

VI.

A kérelmezők álláspontja

• 17.

  A kérelmezők a Versenytanács előzetes álláspontjára előadták, a Tpvt. hatálya - a Tpvt. 1.§-ának a Versenytanács által nem mellőzhető indokolásából megállapítható jelentése miatt - nem vonatkozik a más törvény szerint lehetséges, megengedett piaci magatartásra. Nemcsak abban az esetben esik kívül egy piaci magatartás a Tpvt. alkalmazási körén, ha a vállalkozás egy másik törvény rendelkezése az adott magatartásra kötelezi, hanem akkor is, ha arra felhatalmazza.
  
  A kérelmezők álláspontja szerint a Kbt. 36.§-ának (2) bekezdésében foglalt, egy bizonyos magatartást megengedő, lehetővé tevő szabály a Tpvt. 1.§-a szerinti "törvény eltérő rendelkezésének" minősül. A vállalkozások számára bizonyos nevesített magatartásra lehetőséget ad, mert annak tanúsítására a vállalkozásokat felhatalmazza. Nincs szükség arra, hogy a külön törvény egy olyan szövegezésű konkrét rendelkezést tartalmazzon, amely kizárja a Tpvt. alkalmazását. A Tpvt. alkalmazhatóságát az is kizárja, ha külön törvény egy olyan magatartásra hatalmazza fel a vállalkozásokat, amelyek egyébként a Tpvt. hatálya alá tartozva annak megsértését valósítaná meg.
  
  Kiemelték, az általuk kifejtettel ellentétes álláspont eredményeként a Tpvt. alkalmazása a felhatalmazás alapján tanúsított piaci magatartással szemben magának a felhatalmazást adó másik törvénynek egyfajta versenytörvényi alapú "felülvizsgálatát" jelentené.
  
  A kérelmezők szerint a Versenytanács korábbi gyakorlatából is az következik, hogy a külön törvényben írt felhatalmazás miatt a jelenlegi ügyben nem áll fenn a Tpvt. hatálya, amint azt a Versenytanács Vj-92/1993., Vj-128/1994., Vj-165/1997., Vj-13/2002. és Vj-47/2003. számú ügyekben hozott határozatai igazolnak.
  
  Az általuk tanúsított magatartással kapcsolatban kérelmezők megjegyezték, cselekvésük az állami szabályozás (a Kbt. és a Rendelet), valamint a Magyar Állam részéről kiírt pályázat feltételeinek egyenes következménye.

• 18.

  A kérelmezők szerint a Gazdasági Versenyhivatal gyakorlatából (a Vj-165/1999. számú ügyben hozott határozatból) megállapítható, hogy a Tpvt. 7.§-án túlmenően a Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja az egyetlen olyan törvényi tényállás, amely a versenyeztetéssel kapcsolatosan alkalmazható. E tételből következik, hogy

• • -

    a Tpvt. 11.§-ának (1) bekezdése a maga általános tilalmában nem alkalmazható, hanem csak a (2) bekezdés e) pontjában nevesített tényállás szolgálhat versenyfelügyeleti eljárás alapjául: a Tpvt. sérelmét más magatartás, mint a 11.§ (2) bekezdésének e) pontjában írt tényállás megvalósulása a versenyeztetéssel kapcsolatosan nem sértheti,

• • -

    a vertikális jellegű (kiíró és ajánlattevő közötti) összejátszás mellett az olyan együttműködés sem tartozik a Tpvt. szerint tilalmazott tényállások sorába, amelyben nem lehet "összejátszás" minőségről beszélni,

• • -

    nem tartozik a Tpvt. 11.§-ának tilalma alá az a tényállás sem, amelyben nem a versenyeztetés fázisában versenytársként tekinthető vállalkozások közötti összejátszásról van szó.

A kérelmezők szerint esetükben nincs szó "összejátszásról", illetve a versenyeztetéssel kapcsolatosan a "versenytársak" közötti összejátszásról.

A "versenytárs" fogalmát illetően a kérelmezők előadták, a versenyeztetési folyamatban konkrétan részt nem vevő vállalkozás is lehet versenytársa a folyamatban résztvevő vállalkozásnak. Ez akkor releváns eleme a Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja szerinti versenyjogi tényállásnak, ha több közbeszerzési, pályáztatási eljárásban valósul meg az összejátszás (pl. a körbenyerés esetén). Ezzel szemben nem lehet versenytársi minőségűnek tekinteni azokat a versenytársakat, akik egyetlen "ad hoc" közbeszerzési eljárásban, a jogszabályok és a kiírás lehetőségei szerint közös ajánlatot állítanak össze és nyújtanak be. A versenytársi minőség a pályáztatás során, a versenyeztetéssel kapcsolatosan értelemszerűen az ajánlatot benyújtó és az ajánlattételtől összehangoltság alapján tartózkodó vállalkozások viszonyára terjed ki. Nem versenytársi viszony a Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja szempontjából a lehetőséget élve közös ajánlatot benyújtó vállalkozások közötti viszony. Ha az lenne, minden közös ajánlat esetén az abban érintett vállalkozásokat versenyfelügyeleti eljárás terhelné vagy fenyegetné.

A kérelmezők szerint esetükben a Tpvt. 11.§ (2) bekezdésének e) pontja szerinti "összejátszás" sem valósult meg. A pályáztatáshoz kapcsolódó versenyjogsértés fogalmi eleme a kiíró/ajánlatkérő, illetőleg a folyamat manipulálása, azzal, hogy nem nyilvánosságra hozott együttműködés, összehangoltság alapján alakítják a pályázatban résztvevő és az attól tartózkodó érintett vállalkozások (versenytársak). A Tpvt. által nem definiált "összejátszás" kifejezés az általános mindennapi jelentés szerint feltételez valamilyen rejtett, cinkos, csalárd magatartási elemet. A nyilvánosan, transzparensen, a kiíró által ismert közös ajánlat benyújtásában álló magatartás nem minősül a Tpvt. 11.§ (2) bekezdésének e) pontja értelmében összejátszásnak.

A kérelmezők szerint a jelen ügyben a Tpvt. 11.§ (2) bekezdése e) pontjának sérelme nem valósult meg

• • -

    összejátszásnak minősülő magatartás hiányában, illetve azért, mert

• • -

    az adott konkrét, egyetlen közbeszerzési pályázat keretében történő, közös ajánlat készítésében és benyújtásában álló tevékenységük során nem minősülnek versenytársnak.

• 19.

  A kérelmezők szerint a közbeszerzési eljárások esetén a Tpvt. szerint védett verseny ugyanaz a verseny, amelyet az ajánlatkérő a Kbt. szerint meghatároz, s nem valamilyen más, egy másik felfogású vagy egy másik értelmű versenyt kell védelmeznie a Gazdasági Versenyhivatal eljárásának.
  
  A versenyjogi értékelésben fontos körülmény, hogy az ajánlatok közötti verseny semmiféle módon sem volt befolyásolt, akadályozott az ajánlatot tett vállalkozások között. Az ajánlatkérő számára nyilvánvaló volt a közös ajánlat ténye, amelyet ő maga tett lehetővé. A megállapodás nem maradt rejtve az ajánlatkérő előtt. Ezért nem sérti a versenyjogot az ajánlattétel előtt bejelentett közös pályázás.
  
  A kérelmezők hangsúlyozták, esetükben egyetlen pályázatról és annak keretében történt ad hoc közös ajánlatról van szó és nem több pályázatra kiterjedő folyamatos, sem pedig intézményesített együttműködésről.
  
  A kérelmezők szerint nem helytálló egy olyan álláspont, mely szerint egy abban álló verseny védendő a Gazdasági Versenyhivatal által, hogy minél több számú lehetséges pályázó vegyen részt önálló ajánlattal a közbeszerzési eljárásban, s versenykorlátozó, ha a lehetséges számú vállalkozásnál, a közös ajánlat kialakítása miatt, kevesebb ajánlat jelenik meg a közbeszerzési pályázat folyamatában. Nem állítható, hogy a verseny csak akkor nem korlátozódik, ha minden lehetséges vállalkozás önálló pályázóként jelenik meg. A verseny és teljes intenzitású működése lehetséges két pályázó vagy két konzorcium esetén is, illetve több ajánlattevő nem feltétlenül jelent nagyobb, intenzívebb versenyt.

• 20.

  A kérelmezők vitatták, hogy az együttbiztosításhoz vezető magatartásuk, illetve az együttbiztosítási megállapodásuk versenyjogi aggályt vetne fel, s ezért versenyjogilag érdemben szükséges azt lenne megítélni.
  
  A kérelmezők hivatkoztak a Bizottság 3932/92/EGK rendelet végrehajtásáról szóló COM(1999) 192 final jelentésének (a továbbiakban: Jelentés) 25. pontjára, amely szerint a biztosítók eseti együttbiztosítási megállapodásainak nincsen versenyjogi hatása. Másként fogalmazva ezek az együttbiztosítási konstrukciók (mint konstrukciók) nem tartoznak a Római Szerződés 81.§ cikkének tilalmi szabálya alá, nem tilalmazottak. Ez a konstrukció ezért nem is került a csoportmentesítés hatálya alá.
  
  A tagállami gyakorlatból a kérelmezők hivatkoztak a Consiglio di Stato 1187/2002. számú határozatára, amely szerint az együttbiztosítási megállapodások, amelyek eredményeként biztosítók csoportja ajánl egy bizonyos biztosítási szolgáltatást, nem sértik a versenyjogot és azokra vonatkozóan ezért nem irányadó a 3932/92 rendelet.
  
  A kérelmezők hangsúlyozták, a konzorcium létrehozására irányuló megállapodás nem alkalmas arra, hogy a versenyt akadályozza, torzítsa, korlátozza. Megjegyezték, a jelen esetben nem alkalmazható egy általános szerződési feltételekkel működő, hosszútávú, nem egy konkrét igény kielégítésére szolgáló együttbiztosítási megállapodásokkal szembeni elvárások logikája.

• 21.

  Az előzőek alapján a kérelmezők szerint

• • -

    az ad hoc együttbiztosítási csoportot létrehozó megállapodás nem esik a Tpvt. 11.§-ában foglalt tilalom alá,

• • -

    a Kbt. alapján lehetséges közös ajánlat benyújtása mint konkrét együttműködési forma nem tartozik a Tpvt. 1.§-a alapján a Tpvt. hatálya és ezáltal a Gazdasági Versenyhivatal versenyfelügyeleti eljárása alá,

• • -

    a Tpvt. 11.§ (2) bekezdés e) pontja szerinti, a versenytársak versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszása tényállását a kérelmezők vizsgált magatartása nem valósította meg.

VII.

Jogi háttér

• 22.

  A Tpvt. 11.§-ának (1) bekezdése szerint tilos a vállalkozások közötti megállapodás és összehangolt magatartás, valamint a vállalkozások társadalmi szervezetének, a köztestületnek, az egyesülésnek és más hasonló szervezetnek a döntése, amely a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki. Nem minősül ilyennek a megállapodás, ha egymástól nem független vállalkozások között jön létre. A (2) bekezdés (nem taxatív jelleggel) ismerteti, hogy az (1) bekezdésben meghatározott tilalom különösen mely magatartásokra vonatkozik, az e) pontban említve a versenytársak közötti, a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszást.
  
  A Tpvt. 13.§-ának (1) bekezdése alapján nem esik a tilalom alá a megállapodás, ha csekély jelentőségű. A (2) bekezdés értelmében csekély jelentőségű a megállapodás, ha a megállapodást kötő feleknek és az azoktól nem független vállalkozásoknak az együttes részesedése az érintett piacon a tíz százalékot nem haladja meg, kivéve, ha az
  a) a vételi vagy az eladási árak versenytársak közötti közvetlen vagy közvetett meghatározására, vagy
  b) a piac versenytársak által történő felosztására vonatkozik.
  
  A Tpvt. 17.§-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Gazdasági Versenyhivatal egyedi kérelem alapján hozott határozattal mentesíti a 11.§-ban foglalt tilalom alól a megállapodást vagy a tervezett megállapodást, ha
  a) az hozzájárul a termelés vagy a forgalmazás ésszerűbb megszervezéséhez, vagy a műszaki vagy a gazdasági fejlődés előmozdításához, vagy a környezetvédelmi helyzet vagy a versenyképesség javulásához;
  b) a megállapodásból származó előnyök méltányos része a fogyasztóhoz jut;
  c) a gazdasági verseny velejáró korlátozása vagy kizárása a gazdaságilag indokolt közös célok eléréséhez szükséges mértéket nem haladja meg; és
  d) nem teszi lehetővé az érintett áruk jelentős részével kapcsolatban a verseny kizárását.
  
  A megállapodás tilalom alóli mentesülésének másik esetéről a Tpvt. 16.§-a rendelkezik: a megállapodások meghatározott csoportjait a Kormány rendeletben mentesítheti a 11.§-ban foglalt tilalom alól. A Kormány a megállapodások csoportos mentesüléséről a törvény 17.§-ában foglalt szempontok figyelembevételével rendelkezhet. E körben figyelembe veendő a Tpvt. 16/A.§-ának (1) bekezdése is: nem vonatkozik a versenykorlátozás tilalma alóli csoportos mentesülés a megállapodásra, ha a megállapodás és az érintett piacon érvényesülő további hasonló megállapodások együttes hatásaként a 17.§ (1) bekezdésében foglaltak nem teljesülnek.

• 23.

  A Kormány - élve a Tpvt. 16. és 96.§-ában kapott felhatalmazással - elfogadta a biztosítási csoportmegállapodások egyes csoportjainak a versenykorlátozás tilalma alól történő mentesítéséről szóló 50/1997. (III. 19.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. rendelet), amelynek alapja egy közösségi jogszabály, a Bizottság 1992. december 21-i, a Római Szerződés 85. cikke (3) bekezdésének a biztosítási ágazatbeli megállapodások, döntések és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról szóló 3932/92/EGK rendelete (a továbbiakban: 3932/92/EGK rendelet) volt [e közösségi jogszabály ma már nincs hatályban, a 358/2003/EK rendelet lépett a helyébe. A Korm. rendelet 2004. május 1-től hatályát veszti, helyébe lép a biztosítási megállapodások egyes csoportjainak a versenykorlátozás tilalma alól való mentesítéséről szóló 18/2004. (II. 13.) Korm. rendelet].
  
  A Korm. rendelet 1.§-a alapján - a Tpvt. 17.§-ában meghatározott szempontokra figyelemmel - mentesül a gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalma (Tpvt. 11.§) alól a biztosítási tevékenységet végző vállalkozások közötti biztosítási megállapodás, amelynek tárgya
  a) biztosítási díj kiszámítása,
  b) általános biztosítási szerződési feltételek kialakítása,
  c) kockázatok együttbiztosítása és együtt-viszontbiztosítása,
  d) biztonsági berendezések közös vizsgálata és minősítése.
  
  A Korm. rendelet 5.§-a (2) bekezdésének a) pontja szerint együttbiztosítási csoport a biztosítók azon körét jelenti, amelyben a résztvevők
  aa) megállapodnak, hogy az összes résztvevő nevében meghatározott kockázatfajtára vonatkozó biztosítási szerződést kötnek, vagy
  ab) az egyik biztosítót vagy az erre a célra felállított közös szervezetet megbízzák azzal, hogy nevükben és javukra ilyen szerződést kössön és azzal kapcsolatban a továbbiakban eljárjon.
  
  A Versenytanács megjegyzi, a kockázatok együttbiztosítása természetéből adódóan általában szükségessé teszi, hogy a biztosítók megállapodása a biztosítási díj kiszámítására és az általános szerződési feltételek kialakítására is kiterjedjen [ezzel kapcsolatban lásd különösen a Korm. rendelet 5.§-a (5) bekezdésének a) pontját, valamint a 3932/92/EGK rendelet 12. cikkének a) pontját és preambulumának (12) és (13) bekezdését].

• 24.

  A megállapodások csoportos mentesüléséről szóló rendeletekkel kapcsolatban a Versenytanács felhívja a figyelmet arra, hogy a vállalkozások közötti versenykorlátozó megállapodások általános elvére figyelemmel e jogszabályok nem értelmezhetők kiterjesztő módon (a közösségi joggyakorlatban ezt húzza alá az Európai Közösségek Bírósága a Michael Paterson és mások kontra W. Weddel & Company Limited és mások 90/83. sz. ügyben 1984. március 22-én, az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága az Automobiles Peugeot SA és Peugeot SA kontra Bizottság T-9/92. sz. ügyben, illetve a Compagnie générale maritime és mások kontra Bizottság T-86/95. sz. ügyben 2002. február 28-án hozott ítéletében).

VIII.

A Versenytanács döntése

A versenyjogilag releváns megállapodás

• 25.

  A Versenytanács megállapította, hogy a jelen eljárásban nem a kérelmezők 2003. október 29-én megkötött együttműködési megállapodást kell versenyjogi szempontból értékelnie.

• 26.

  A vállalkozások közötti megállapodások (összehangolt magatartások, vállalkozások társadalmi szervezetének döntései) versenyjogi megítélésének kiindulópontja azon követelmény, hogy a vállalkozások piaci döntéseiket önállóan hozzák meg, mellőzve a versenytársaikkal akarategységben tanúsított piaci magatartást. A piaci szereplőknek saját maguknak, önállóan kell kialakítaniuk a piacon általuk alkalmazott politikát, követett magatartást, s ez az elvárás meggátol minden közvetlen vagy közvetett kapcsolatot az egymástól független piaci szereplők között.
  
  A Tpvt. 11.§-a szerinti megállapodásnak minősül legalább két fél egybehangzó akaratnyilatkozata, azzal, hogy az akaratnyilatkozat megtétele bármilyen formában megtörténhet, így szóban, írásban vagy ráutaló magatartással egyaránt. A versenyjogi értelemben vett megállapodás megállapításához nem szükséges meghatározott formai követelményeknek való megfelelés, de az sem, hogy a megállapodást be nem tartó vállalkozásnak a többi vállalkozás részéről reálisan valamilyen szankcióval, illetőleg a megállapodás betartását kikényszerítő eszközök alkalmazásával kelljen számolnia. A megállapodás feltétele az érintett vállalkozások közötti akarategység, ugyanakkor ezen közös akaratnak nem kell formailag egy, a jogi előírások szerint érvényes és kötelező erővel bíró szerződésben testet öltenie. A megállapodás tényének megállapításához elegendő, ha az adott vállalkozások bármilyen formában kifejezik azon közös akaratukat, hogy a piacon általuk meghatározott magatartást tanúsítsanak.

• 27.

  A Magyar Állam képviseletében eljáró Pénzügyminisztérium által lefolytatott (és a Magyar Állam és a kérelmezők közötti, 2003. október 15-én megtörtént szerződéskötéshez vezető) közbeszerzési eljáráson a kérelmezők már együttesen, mint a közbeszerzés tárgyában indított eljárásban való részvétel céljából létrehozott konzorcium tagjai vettek részt. Ez a magatartás feltételezi, hogy közös ajánlatuk közbeszerzési eljárás során történő benyújtását megelőzően a kérelmezők már felvették a kapcsolatot egymással, egyeztetések történtek közöttük, kinyilvánították azon közös akaratukat, hogy egy konzorciumot, illetve együttbiztosítási csoportot alkotva közösen vesznek részt a közbeszerzési eljáráson, közös ajánlatot nyújtanak be, közösen döntöttek az ajánlat egyes elemeiről, így különösen az árról, valamint a résztvevők kapcsolatrendszeréről, az egymással szembeni jogok és kötelezettségek kérdéseiről (a kérelmezők közötti együttműködési megállapodás IV.2. pontjában maga is megemlíti a Biztosítók Együttbiztosítási Csoportjának egyeztetett kalkulációját). A kérelmezők egyben együttbiztosítási csoportnak is minősülő konzorcium létrehozatalában való megállapodása bír versenyjogi relevanciával, a Versenytanácsnak ezt kellett versenyjogi szempontból értékelnie.

• 28.

  Rögzítendő, hogy

• • -

    a biztosítók közötti együttbiztosítási megállapodás vállalkozások közötti megállapodásnak minősül,

• • -

    a biztosítók által létrehozott együttbiztosítás csoport döntései vállalkozások társulása döntésének tekintendők,

• • -

    a biztosítók által közbeszerzési eljárásban létrehozott konzorcium együttbiztosítási csoport létrehozatalaként értékelendő.

Az együttbiztosítás

• 29.

  Az együttbiztosítás biztosítási közjogi fogalmát a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről szóló 1995. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Bit.) 3.§-ának 8. pontja határozza meg: díj ellenében szerződésben előre meghatározott biztosítási kockázatokkal összefüggő kár bekövetkezése vagy megadott feltétel elérése esetére több biztosító által közösen, írásban előre rögzített arányok mellett teljesítendő szolgáltatások nyújtása és a kötelezettségvállalás mértékének megfelelő tartalékok biztosítónként elkülönített képzése és kezelése.
  
  Polgári jogi megközelítésben akkor áll fenn együttbiztosítás, ha a biztosítási szerződés biztosítói pozícióját több biztosító foglalja el. Noha az együttbiztosítás intézményével kapcsolatban a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), illetve a biztosítási szerződési jogba tartozó előírásokat megállapító más jogszabályok különleges szabályokat nem tartalmaznak, az megállapítható, hogy együttbiztosítás esetén a szerződő fél az együttbiztosításban résztvevő valamennyi biztosítóval közvetlen szerződéses kapcsolatba kerül. Annak következtében, hogy a biztosítói pozícióban nem egy, hanem több biztosító van, szükséges a biztosítási jogviszony keretében kezelhetővé tenni az ebből fakadó problémákat, megkönnyítve a szerződő fél (illetőleg a biztosított, a biztosítók szolgáltatására jogosult személy) helyzetét azzal, hogy ne valamennyi biztosítóval kelljen napi kapcsolatban állnia. A biztosítók egyike látja el az ún. vezető biztosító szerepét, amely tartja a kapcsolatot a szerződő féllel, illetőleg a biztosítási szerződésben érintett más személyekkel, így az ő részére kell a jognyilatkozatokat teljesíteni, ő jár el a biztosítási eseményt követően stb.
  
  A Ptk. 537.§-ának (1) bekezdése alapján (főszabály szerint) írásbeli formához kötött biztosítási szerződés esetében nem hagyható figyelmen kívül a Ptk. 218.§-ának (1) bekezdése, amely szerint ha jogszabály írásbeli alakot rendel, legalább a szerződés lényeges tartalmát írásba kell foglalni. A szerződés lényeges, nélkülözhetetlen tartalmi elemének minősül a biztosítási szerződés biztosítójának, illetőleg biztosítóinak a meghatározása, így együttbiztosítási szerződés esetén a biztosítási szerződésnek tartalmaznia kell, hogy a szerződő fél nem egy, hanem több biztosítóval köti meg a biztosítási szerződést. Ennek megfelelően együttbiztosítás esetén elkerülhetetlen, hogy az együttbiztosításban résztvevő és a jogszabályi előírásoknak megfelelően eljáró biztosítók személye ismertté váljék a szerződő fél előtt, így a biztosítók együttbiztosítást célzó (és a biztosítási szerződés megkötését megelőzően szükségszerűen létrejövő) megállapodása nem marad rejtve a szerződő fél előtt, s ez a körülmény nem mellőzhető az együttbiztosítás versenyjogi értékelése kapcsán sem, mivel a versenyjogi szabályozás - összevetve a polgári jogi szabályozással - egyértelműen azt jelzi, hogy a biztosítók közötti megállapodás nemcsak akkor lehet jogsértő, ha az más piaci szereplők elől rejtve marad, hanem akkor is, ha a megállapodás ténye ismert.

• 30.

  Mint az a Korm. rendelet rendelkezéseiből [így különösen 1.§-ának c) pontjából és 5.§-ának (1) bekezdéséből] egyértelműen megállapítható, azok az együttbiztosítási megállapodások tartoznak a Korm. rendelet hatálya alá, amelyek határozatlan számú kockázat több biztosító általi közös biztosítására jönnek létre. Ezt támasztja alá az is, hogy a Korm. rendelet több helyen tesz említést általános biztosítási feltételekről, amelyek a Bit. 155.§-a értelmében a Ptk. szerinti általános szerződési feltételeknek minősülnek, s amelyek jellemzően több biztosítási szerződést feltételeznek (a Ptk. 209/C.§-a értelmében általános szerződési feltételnek minősül az a feltétel, amelyet az egyik fél több szerződés megkötése céljából egyoldalúan, előre meghatároz, és amelynek meghatározásában a másik fél nem működhetett közre). Megjegyzendő továbbá, hogy a Korm. rendelet alapjául szolgáló és a jogalkotó által messzemenően szem előtt tartott 3932/92/EGK rendelet preambulumának (10) bekezdése egyértelműen rögzíti, hogy csak a határozatlan számú kockázat biztosítására hivatott együttbiztosítási csoport részesülhet a csoportmentesség kedvezményében (ezzel összefüggésben még lásd a Jelentés 25. és 26. pontját).
  
  A jelen esetben ez a feltétel nem teljesül. A kérelmezők között egy több évre szóló kapcsolatot teremtő, egy együttbiztosítási csoportnak is minősülő konzorcium létrehozatalát célzó megállapodás a kérelmezők által sem vitatottan nem tartozik a Korm. rendelet hatálya alá, így a kérelem elbírálásánál a Tpvt. rendelkezéseit kell szem előtt tartani [a közösségi szabályozást illetően e kérdéssel összefüggésben lásd a 358/2003/EK rendelet preambulumának (23) bekezdését]. Ebből következően nem vált szükségessé a Korm. rendelet és a Tpvt. egyes rendelkezései, így különösen a Korm. rendelet és a Tpvt. 11.§-a (2) bekezdése e) pontja viszonyának részletekbe menő tisztázása.
  
  Kizárólag a Tpvt. szabályai alapján kellett tehát a Versenytanácsnak döntenie abban, hogy ez a megállapodás

• • -

    a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki, s ha erre igen a válasz, akkor

• • -

    mentesíthető-e a Tpvt. 17.§-a alapján.

A konzorcium létrehozatalában történő megállapodás

• 31.

  A Versenytanácsnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben, miként ítélődik meg a kérelmezők azon magatartása, hogy egy közbeszerzési eljárás során egy konzorciumot alkotva közös ajánlatot nyújtottak be.

• 32.

  Gyakori, hogy a közbeszerzési eljárásban több vállalkozás konzorciumot alkotva közös ajánlattal vesz részt. Erre a Kbt. 36.§-a (2) bekezdésének első mondata (több ajánlattevő közösen is tehet ajánlatot) lehetőséget ad a közbeszerzési eljárások során, azonban a Kbt. e rendelkezése önmagában nem eredményezi a Tpvt. hatályának hiányát.
  
  A Tpvt. 1.§-a első mondatának értelmében a törvény hatálya kiterjed a természetes és a jogi személynek, valamint a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságnak a Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartására, kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik. A Tpvt. előírásai által védett közérdek által meghatározottan azonban csak igen szűk körben fordul elő, hogy a Tpvt. rendelkezéseinek alkalmazása vagy éppen az alkalmazás kizártsága más jogszabályi rendelkezések függvénye.
  
  A kartelltilalom a vállalkozások más jogszabály által megengedett magatartás-koordinációjától függetlenül érvényesül (vö. a Legfelsőbb Bíróság mint felülvizsgálati bíróság a Vj-49/1991. számú ügyben hozott Kfv. X. 25.428/1993/10. számú ítéletével). Ennek megfelelően a Tpvt. 11.§-ának rendelkezései csak abban az esetben nem alkalmazandók, ha egy világos, egyértelmű törvényi rendelkezés a vállalkozások számára egy olyan körülírt, konkrét magatartás tanúsítását teszi lehetővé, amely egyébként a Tpvt. előírásaiba ütközne. E körben a kérelmezők által hivatkozott Vj-13/2002. számú ügyben releváns jogszabály, az agrárpiaci rendtartásról szóló (akkor még hatályban volt) 1993. évi VI. törvény 16.§-a hozható fel példaként:
  "Ha a 12.§-ban meghatározott irányár meghirdetése, továbbá a 13.§ (2) bekezdése alapján megvalósuló mennyiségi szabályozás a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény 11.§-ában foglalt tilalomba ütközik, akkor az agrárpiaci rendtartás keretén belül a miniszter biztosítja, hogy az irányár, valamint a mennyiségi korlátozás révén megvalósuló gazdasági előnyök haladják meg a versenyt korlátozó magatartásból adódó hátrányokat. Ennek alapján az így alkalmazott irányár és mennyiségi korlátozás mentesül a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény 11.§-ában foglalt tilalom alól".
  
  A Kbt. 36.§-a (2) bekezdésének első mondata lehetővé teszi a vállalkozások számára, hogy közös ajánlatot nyújtsanak be, azonban a Kbt. nem határozza meg ennek mikéntjét, illetőleg e vonatkozásában egyáltalán nem rendelkezik a közös ajánlatot benyújtó konzorciumok létrejöttét eredményező vállalkozások közötti megállapodásokról, a konzorciumok működése során a konzorciumok, illetve a konzorciumot alkotó vállalkozások által hozott döntésekről. A Kbt. rendelkezése csak a közbeszerzési eljárás vonatkozásában teszi elfogadhatóvá a közös ajánlatot, azonban a Tpvt. 1.§-a körében nem értékelhető "törvény eltérő rendelkezésének". Ennek megfelelően konzorcium alapítására és közös ajánlat közbeszerzési eljárás során történő benyújtására a Tpvt. által meghatározott versenyjogi keretek kötött van lehetőség.

• 33.

  A Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja szerint a Tpvt. 11.§-ának (1) bekezdésében meghatározott tilalom a versenytársak közötti, a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszásra vonatkozik. A Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja kapcsán

• • -

    a közbeszerzési eljárás során a "versenytársak" fogalma nem szűkíthető le a közbeszerzési eljárás során ajánlatot benyújtó vállalkozásokra, konzorciumokra (minden egyes konzorciumot egy vállalkozásnak minősítve), hanem magában foglalja azokat a vállalkozásokat is, amelyek nem önállóan, hanem egy konzorcium tagjaként vesznek részt a közbeszerzési eljárásban,

• • -

    amint arra a jelen ügy egyértelműen rámutat, az "összejátszás" nemcsak az ajánlatkérő által semmilyen mértékben sem ismert, előtte minden elemében titkolt magatartásokkal valósulhat meg (az együttbiztosításban résztvevő biztosítók személye a polgári jogi szabályozásból adódóan szükségszerűen ismertté válik a szerződő fél előtt, így akkor is, ha az együttbiztosításra közbeszerzési eljárások keretében kerül sor),

• • -

    a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszás" nem szűkíthető le a vállalkozások által a közbeszerzési eljárás valamely meghatározott szakaszában tanúsított magatartásra, hanem magában foglalja a közbeszerzési eljárás minden elemét, szakaszát, minden, a közbeszerzési eljárással kapcsolatos magatartást. A Tpvt. 11.§-a (2) bekezdésének e) pontja keretében bírálandó el minden olyan magatartás, amely egy meghatározott, konkrét közbeszerzési eljárással, illetőleg a közbeszerzési eljárások egy meghatározott körével kapcsolatos.

• 34.

  Figyelemmel a fentiekre a Tpvt. 11.§-a alapján vizsgálhatók a vállalkozások konzorcium létrehozatala tárgyában született és vállalkozások társulásának létrejöttét eredményező megállapodásai. ha azok ha az a verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki.
  
  Megjegyzi a Versenytanács, a vállalkozások közbeszerzési eljárások során fellépő konzorciumok létrehozatala kapcsán tanúsított magatartásának versenyjogi értékelésekor adott esetben nemcsak egy, hanem több közbeszerzési eljárással összefüggésben tanúsított magatartás vizsgálatára is sor kerülhet (különösen akkor, ha a különböző közbeszerzési eljárásokban ajánlatot tevő konzorciumok között versenyjogsértő célt vagy hatást megvalósító kapcsolat áll fenn). Kiemelendő az is, hogy a vállalkozások közötti megállapodás, s így a közbeszerzési eljárások kapcsán ajánlatot tevő konzorcium létrejöttét eredményező megállapodás versenyjogi előírásokkal való összeegyeztethetősége nem dönthető el absztrakt módon, hanem az adott szerződés rendelkezéseitől és gazdasági összefüggéseitől függ.

• 35.

  A kérelmezők szerint cselekvésük az állami szabályozás (a Kbt. és a Rendelet), valamint a Magyar Állam részéről kiírt pályázat feltételeinek egyenes következménye.
  
  A Versenytanács szükségesnek tartja megjegyezni, nincs olyan előírás, amely arra kötelezte volna a kérelmezőket, hogy a közbeszerzési eljáráson csak konzorciumok létrehozatalával vehetnek részt. A jogszabályok nem szüntették meg a kérelmezők döntési autonómiáját azon kérdésekben, hogy indulnak-e a közbeszerzési eljárásban, s ha igen, akkor önállóan vagy egy együttbiztosítási csoport (konzorcium) tagjaként, s ha együttbiztosítási csoport (konzorcium) tagjaként, akkor mely más biztosítókkal együtt nyújtanak be közös ajánlatot.

• 36.

  Figyelemmel az előzőekben elmondottakra megállapítható, a Magyar Állam (a jelen eset vonatkozásában szerződő, illetve ajánlatkérő) a közbeszerzésekre vonatkozó jogi szabályozással nem zárta ki annak lehetőségét, hogy a Gazdasági Versenyhivatal a vállalkozások közötti, konzorcium létrejöttének és működésének körülményei felett versenyjogi kontrollt gyakoroljon.
  
  A kérelmezők által hivatkozott versenytanácsi határozatok kapcsán a Versenytanács megjegyzi, hogy azok megítélése szerint nem relevánsak a jelen esetre (így pl. a Vj-92/1993. számú ügyben egy korábbi jogszabályi környezetben a pályáztató magatartását elemezte a Versenytanács, illetve hatásköri kérdésben döntött).

A megállapodás versenykorlátozásra való alkalmassága

• 37.

  A Versenytanács megállapította, hogy a kérelmezők konzorcium (együttbiztosítási csoport) létrehozatalára irányuló megállapodása a Tpvt. 11.§-a keretében ítélendő meg.
  
  A Tpvt. értelmében a vállalkozások megállapodásai céljuk vagy hatásuk szerint lehetnek versenykorlátozóak. A versenyjogi tilalmat kimondó rendelkezés alkalmazásához elég akár a hatás bekövetkezésének a lehetősége is, azzal, hogy a jogsértő magatartás versenyjogilag releváns hatása lehet közvetlen, közvetett, tényleges vagy potenciális. Önmagában az nem zárja ki, hogy a megállapodás célja vagy hatása szerint versenykorlátozónak legyen tekinthető, ha annak egyébként vannak pozitív célkitűzései vagy hatásai is, akár olyanok is, amelyeket - külön, magukban tekintve - a versenyjog is ilyenként elismer. Annak megállapítása, hogy egy megállapodás célja szerint alkalmas a verseny korlátozására nem a megállapodást megkötők szubjektív szándékától függ, hanem a tartalmától, amelyeket az adott megállapodás szereplőire tekintettel, az adott piaci-gazdasági kontextus alapul vételével kell e szempontból is elemezni.

• 38.

  A Korm. rendelet alapját képező 3932/92/EGK rendelet preambulumának (10) bekezdése rögzíti, a határozatlan számú kockázat biztosítására hivatott együttbiztosítási csoportok (pool-ok) létrehozását annyiban kell kedvezőnek tekinteni, amennyiben több vállalkozás (biztosító) piacon való megjelenését segíti elő és ezáltal megnöveli a biztosítási kapacitást, különösen az olyan kockázatok tekintetében, amelyeknek biztosítása méretük, ritkaságuk vagy újdonságuk miatt nehéz.
  
  A Bizottság korábban már hivatkozott Jelentése 28. pontjának b) alpontjában kiemelte, megítélése szerint azok a viszontbiztosítási csoportok nem esnek a vállalkozások közötti megállapodás tilalma alá, amelyek szükségesek ahhoz, hogy tagjai egy adott biztosítási fedezetet nyújtani tudjanak. [Megjegyzendő, a Gazdasági és Szociális Bizottság a Jelentéssel összefüggésben kifejtett véleményében a pool előnyeiként említi a technikai tapasztalat megszerzésének lehetőségét is (2000/C 52/24 3.3.3. pont).]
  
  Egy csoportmentességben részesülő pool létrehozatalát tehát elsősorban (de nem kizárólag) a nehezen, illetve a pool tagbiztosítói által egyenként nem is biztosítható kockázatok, így a nagykockázatok, katasztrófakockázatok vagy rendkívül veszélyes kockázatok biztosítása teszi szükségessé. Bizonyos körben a tagállamok is támogatják az ilyen pool-ok megjelenését, például a nukleáris, légi közlekedéssel vagy gyógyszergyártással kapcsolatos kockázatok biztosítása érdekében (ezzel összefüggésben lásd a Versenytanács Vj-100/1997. számú ügyben a Magyar Atom Pool kapcsán hozott határozatát).
  
  Mint azt a Versenytanács az előzőekben már megállapította, a jelen esetben nem alkalmazhatók a Korm. rendelet előírásai, a kérelmezők által kötött megállapodás nem részesül a csoportmentesség kedvezményében. Mindazonáltal a Versenytanács kiemeli, a fentiekben ismertetett megközelítés a csoportmentesség alá nem eső megállapodások versenyjogi értékelésekor esetében is szem előtt tartandó.

• 39.

  A jelen esetben a versenyjogi értékelésnek - a fentebb rögzítettekre figyelemmel - tehát arra a kérdésre is választ kellett adnia, hogy a kérelmezők megállapodása a közbeszerzési eljárás mint sajátos verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozta, vagy arra ilyen hatást fejthetett-e ki, illetve fejtett-e ki.
  
  A Versenytanács szerint a versenyjogi tilalomba ütközhet, ha olyan vállalkozások hoznak létre objektív gazdasági indokok nélkül konzorciumot (a jelen esetben konzorciumnak is minősülő együttbiztosítási csoportot), amelyek önállóan is képesek lennének a siker esélyével indulni a közbeszerzési eljárásban.
  
  A Versenytanács megítélése szerint a kérelmezők által megkötött megállapodás alkalmas a verseny akadályozására, korlátozására, illetve torzítására, a Tpvt. 11.§ (2) bekezdése e) pontjának megsértésére. A közbeszerzési eljárás eredményeként létrejött biztosítási szerződés révén biztosításra került kockázat - figyelemmel a Magyar Állammal megkötött biztosítási szerződés konzorciumi tagok tevékenységében betöltött súlyának csekély voltára is - nem minősül olyan különlegesnek, amely indokolttá tenné, hogy több, a kockázatot önállóan is átvállalni képes biztosító egy konzorciumot hozzon létre. A konzorcium létrehozatala (a kérelmezők megállapodása) alkalmas volt arra, hogy a versenyre (a közbeszerzési eljárás kimenetelére) versenyjogilag releváns hatást gyakoroljon azáltal, hogy több olyan vállalkozás - a közöttük létrejövő verseny lehetőségét kizárva - közös ajánlatot nyújtott be, amely egyedül is képes lett volna a siker reális esélyével ajánlatot benyújtani.

• 40.

  A jelen ügy kapcsán a Magyar Állam mint ajánlatkérő, illetve szerződő által tanúsított magatartás egyértelműen igazolja a Versenytanács álláspontját.
  
  A Magyar Állam és a kérelmezők között 2003. október 15-én létrejött szerződés XIX/6. pontja rögzíti, a Biztosítók Együttbiztosítási Csoportja kötelezettséget vállal arra, hogy a szerződéskötést követő 15 napon belül a Tpvt. 17.§-ában meghatározott mentesítés iránti eljárást kezdeményez. Ez arra mutat rá, hogy a Magyar Állam a Gazdasági Versenyhivatal által gyakorolt versenyjogi kontrollt annak ellenére magától értetődőnek tartja, hogy a Kbt. lehetővé teszi a közös ajánlat benyújtását, a Rendelet külön szól a biztosítók együttbiztosítási csoportjával való szerződéskötésről, s a közbeszerzési eljárás során az ajánlatkérő előtt tudott volt, hogy a kérelmezők által létrehozott konzorcium eljárásban való részvétele vállalkozások (nem titkolt, hanem az ajánlatkérő előtt is ismert) megállapodását feltételezi. A szerződésben ezen körülmények között került kimondásra, hogy a kérelmezőknek a Tpvt. 17.§-ában meghatározott mentesítés iránti eljárást kell kezdeményezniük, azaz egyedi mentesítést kell kérniük.
  
  Nemcsak a Magyar Állam, hanem a kérelmezők előtt is nyilvánvaló volt, hogy a kérelmezők megállapodása a Tpvt. szerinti tilalomba ütközik. A szerződést alá író és annak tartalmát a Magyar Állammal közösen meghatározó kérelmezők részéről ezt az is igazolja, hogy 2003. október 29-i együttműködési megállapodásukban egyértelműen kimondták: a szerződő felek (vagyis a kérelmezők) előtt ismert, hogy az együttműködési megállapodásuknak a versenykorlátozás alóli mentesítése érdekében kérelmet kell előterjeszteniük a Gazdasági Versenyhivatalnál. A kérelmezők szintén egyértelműen a Tpvt-nek az egyedi mentesítésről szóló 17.§-ára utaltak, s nem a nemleges megállapításról rendelkező 18.§-ára.

• 41.

  A Jelentés kérelmezők által hivatkozott 25. pontja kapcsán megjegyzi a Versenytanács, hogy Jelentés csak egyetlen egy rövid mondatot szentel az ad hoc pool kérdésének, semmilyen indokolását, kifejtését sem adva meg azon megállapításának, mely szerint ezeknek semmilyen versenyvonatkozásai sincsenek. A Versenytanács szerint ennek hiányában, illetve ezt nem pótolva a kérelmezők részéről nem állítható alappal, hogy soha egyetlen esetben sem vet fel semmilyen versenyjogi aggályt egy ad hoc együttbiztosítási csoport. A jelen esetben ugyanakkor nem kellett ezt a kérdést alaposabban elemezni, mivel a kérelmezők megállapodása nem egyszerűen azért értékelendő a Tpvt. 11.§-a keretében, mert együttbiztosítási csoportot hoztak létre, hanem azért, mert egy közbeszerzési eljárás során, egy közös ajánlatot benyújtó és egyben együttbiztosítási csoportnak minősülő konzorcium létrejöttét eredményező megállapodást kötöttek.

• 42.

  A Versenytanács megállapította, hogy a jelen esetben a megállapodás kiterjedt az együttbiztosítási csoport által benyújtott ajánlatban szereplő eladási ár meghatározására, így a Tpvt. 13.§-a (2) bekezdésének a) pontja alapján nem alkalmazható a Tpvt. 13.§-ának (1) bekezdése.

Az egyedi mentesítés feltételeinek teljesülése

• 43.

  A Versenytanácsnak állást kellett foglalnia abban, hogy a megállapodás mentesíthető-e a Tpvt. 17.§-ának (1) bekezdése alapján.

• 44.

  A Versenytanács szerint a megállapodás vonatkozásában teljesülnek a Tpvt. 17.§-a (1) bekezdésének a)-d) pontjaiban rögzített feltételek, az alábbiak szerint:

• • a)

    A kérelmezők megállapodásának eredményeként a biztosítottak összesen 3.827 helyen járhatnak el a biztosítási esemény bekövetkezését követően. A kárrendezési helyek ilyen nagy száma a biztosítottak (kedvezményezetek) részére megkönnyíti, gyorsabbá, kényelmesebbé teszi a szolgáltatás igénybevételét, a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének a) pontja által megkövetelten ésszerűbbé téve a (jelen esetben a biztosítási tevékenység különleges voltából adódóan sajátos módon jelentkező) "termelés"-t.

• • b)

    A közbeszerzési eljárásban a biztosítási díj maximális mértékét az ajánlatkérő 300 Ft/fő összegben határozta meg. A megkötött biztosítási szerződésben a biztosítási díj 220 Ft/fő összegben került rögzítésre. A szerződő Magyar Állam számára kedvező - a piacon lévő tanulóbiztosítások díjánál alacsonyabb - mértékű díj kialakulása hátterében a kérelmezők közötti kockázatmegosztás áll. A Magyar Állam által megkötött szerződés nagyszámú, homogénnek tekinthető biztosítotti állományra vonatkozik, melynek következtében az egy biztosítottra jutó költségek mértéke várhatóan kedvezőbben alakul, mint a hagyományos tanulóbiztosításoknál. Ezt és a kérelmezők Rendeletben foglaltakhoz hasonló szolgáltatást kínáló biztosítási termékeinek díját szem előtt tartva a Versenytanács úgy ítélte meg, hogy a kedvező díjjal a kérelmezők közötti megállapodásból származó előnyök méltányos része a fogyasztóhoz (a Magyar Államhoz mint a biztosítási szerződés megkötőjéhez és a biztosítási díj fizetőjéhez) jut, teljesítve a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdése b) pontjában meghatározott feltételt.

• • c)

    A kérelmezők egyetlen közbeszerzési eljárásra szorítkozó magatartása (a konzorcium létrehozatala és közös ajánlat benyújtása) nem akadályozta a szükséges mértéket meghaladóan a tényleges versenyt a közbeszerzési eljárásban (amelyben egy másik konzorcium is részt vett), illetőleg nem terjed ki a biztosítási piac más szegmenseire. A Versenytanács szerint a megállapodás vonatkozásában teljesül a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének c) pontja.

• • d)

    A Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének d) pontja szerint akkor van lehetőség a megállapodás mentesítésére a Tpvt. 11.§-ában foglalt tilalom alól, ha a megállapodás nem teszi lehetővé az érintett áruk jelentős részével kapcsolatban a verseny kizárását. E rendelkezés a közbeszerzési eljárások vonatkozásában sajátos módon, igen szűk körben érvényesül, ugyanakkor kiemelendő, a közbeszerzési eljárásban - a siker reális esélyével - egy másik konzorcium is részt vett, s így továbbra is fennállt a hatékony verseny lehetősége. E körben a Versenytanács szükségesnek tartotta annak értékelését is, hogy a megállapodásnak milyen hatása van más piacokon, s különösen a tanulóbiztosítások piacán a versenyre. A közbeszerzési eljárás sajátosságai a vonatkozásban is behatárolják a versenyjogi értékelés lehetőségeit, hogy a más piacokra, s így különösen a tanulóbiztosítások piacára (ténylegesen vagy potenciálisan) gyakorolt hatás miként veendő figyelembe a kérelem elbírálásakor. Mindazonáltal ezzel összefüggésben kiemelendő, nem elsősorban a kérelmezők megállapodásának, hanem a Magyar Állam mint szerződő fellépésének van (lehet) hatása a tanulóbiztosítások piacára, amely attól függetlenül érvényesül, hogy a közbeszerzési eljárást egy (bármilyen összetételű) konzorcium vagy egy önállóan pályázó biztosító nyerte-e meg. Megjegyzi továbbá a Versenytanács, hogy a Magyar Állam által megkötött általános gyermek- és ifjúsági balesetbiztosítási szerződés, illetőleg a kérelmezők együttbiztosítási csoportjának létrejötte, közbeszerzési eljáráson való nyertessége nem zárta ki a versenyt a tanulóbiztosítások piacán. Tanulóbiztosítási termékek továbbra is a fogyasztók rendelkezésére állnak, s mivel e biztosítások vonatkozásában nem fogalmazódik meg a túlbiztosítás (többszörös biztosítás) tilalma, a Magyar Állam által megkötött szerződés mellett a biztosítottak más, azonos biztosítási eseményre szóló biztosítási jogviszony(ok) alanyai (biztosítottjai) is lehetnek. Figyelemmel az előzőekre a Versenytanács szerint a kérelmezők megállapodása vonatkozásában teljesül a Tpvt. 11.§-a (1) bekezdésének d) pontjában írt feltétel is.

A Versenytanács döntése

• 45.

  A Versenytanács a Tpvt. 17.§-ának (1) bekezdése alapján mentesítette a kérelmezők között létrejött megállapodást, mivel maradéktalanul teljesülnek az egyedi mentesítést lehetővé tevő, a Tpvt. 17.§-a (1) bekezdésének a)-d) pontjaiban rögzített feltételek. A Versenytanács álláspontjának kialakításakor azt is figyelembe vette, hogy közbeszerzési eljárással összefüggő ügyekben a Versenytanácsnak a Kbt. rendelkezéseiben megfogalmazódó közérdek mellett tekintettel kell lennie az érintett piacot mintegy "megteremtő" és "működtető" ajánlatkérő, a jelen esetben elsősorban a minél alacsonyabb árban, másodsorban a szolgáltatás (pl. a minél több kárrendezési hely révén) lehető legszínvonalasabb nyújtásában megragadható érdekeire is.

• 46.

  A Tpvt. 17.§-a (1) bekezdésének első mondata szerint a mentesítő határozatban a mentesítés időtartamát meg kell határozni.
  
  A Versenytanács a mentesítést a Magyar Állammal megkötött biztosítási szerződés lejártának időpontjáig, 2006. december 31-ig adta meg.

IX.

Egyéb kérdések

• 47.

  A kérelmezők kérelmének megfelelően a Versenytanács a Tpvt. 74.§-a (1) bekezdésének második mondata alapján tárgyaláson kívül hozta meg határozatát.

• 48.

  A határozat elleni jogorvoslati jogot a Tpvt. 83.§-ának (1) bekezdése biztosítja.

Budapest, 2004. április 29.