Vj-45/1999/23
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a dr. Kovács András ügyvezető által képviselt Győri Kommunális Szolgáltató Kft. (9024 Győr, Kálvária út 4-10.) I. r. , a Szekeres György meghatalmazott által képviselt Győri Polgármesteri Hivatal (9021 Győr, Városház tér 1.) II. r. , és a Viszkey György ügyvezető és dr. Trinn Gábor ügyvéd által képviselt Öko-Pannon Csomagolási Hulladékok Kezelését Koordináló Közhasznú Társaság (1085 Budapest, Rigó u. 3.) III. r. eljárás alá vonttal szemben fogyasztók megtévesztése miatt hivatalból indult eljárásban - tárgyaláson - meghozta a következő
határozatot
A Versenytanács az eljárást megszünteti.
A határozat ellen a kézhezvételtől számított 30 napon belül az eljárás alá vontak a Fővárosi Bíróságnak címzett, de a Gazdasági Versenyhivatalnál benyújtandó felülvizsgálat kérelmet terjeszthetnek elő.
Indoklás
I.
A vizsgálat annak megállapítására irányult, hogy az eljárás alá vontak által a Győr város behatárolt területén mintegy 5.000 lakost érintő szelektív hulladékgyűjtési kísérletben alkalmazott, bizonyos háztartási hulladékoknak a szelektív rendszerben való kezelésére irányuló felhívás és ismertető alkalmas-e a fogyasztók megtévesztésére.
A vizsgálatban és a Versenytanács tárgyalásán feltárt tényállás szerint az érintett földrajzi területen reprezentatív mintavétel céljából, kísérleti jelleggel, tapasztalatszerzés miatt szervezte meg az akciót a település tisztaságáért felelős helyi önkormányzat, továbbá az érintett piacon - Győr város és környéke, mintegy 230.000 ezer lakos - a szemétgyűjtést és ártalmatlanítást kizárólagosan végző Győri Kommunális Szolgáltató Kft., valamint a legkisebb költséggel működtethető, a környezetre a legkevésbé káros szemétártalmatlanító rendszer kialakítása elősegítésére alakult, non-profit rendszerű Öko-Pannon Csomagolási és Hulladékok Kezelését Koordináló Kht.
A településeken keletkező szilárd hulladékok kezelésére ismert három módszer - a lerakás, az égetés és az újrahasznosítás - közül Magyarországon még a környezetre legkockázatosabb lerakást alkalmazzák döntő súllyal. Az újrahasznosítás, amely egyrészt mentesíthetné a környezetet az elkerülhető ártalomtól, másrészt a hulladékot nyersanyagként hasznosítva a költségeket csökkenthetné, csupán 3 %-os arányt képvisel.
II.
Győr városában a települési szilárd hulladékok kezelésével kapcsolatos feladatokról az 57/1995. (XI. 5.) ÖK. rendelet intézkedik. A rendelet alapján a feladatokat az ott meghatározott díj ellenében az I. r. eljárás alá vont vállalkozás végzi. A díjat a szolgáltatást igénybevevők - természetes és jogi személyek - kötelesek fizetni.
A hulladékgyűjtés nagyobbrészt egy-, de néhány helyen két-edényes módszerrel történik. Az utóbbi lényege, hogy a szolgáltatást igénybevevő fogyasztók a komposztálható, illetve a komposztálásra nem alkalmas háztartási hulladékot más-más edényben helyezik ki és a szolgáltatást végző vállalkozás azokat egymástól elkülönítve gyűjti és kezeli.
A jelen eljárásban vizsgált módszert a két-edényes kísérletre pozitívan reagáló fogyasztói körzetben: Győr-Szabadhegy, József Attila lakótelepen indították az eljárás alá vontak. Ennek során a nem-komposztálható háztartási hulladékok bizonyos, az újrafelhasználási szempontokra tekintettel történő elkülönített gyűjtése, szállítása, feldolgozása, az érintett fogyasztói csoport magatartása, az újrahasznosítás szakmai és üzleti tapasztalatai összegyűjtése a kísérlet célja. Az eljárás alá vontak a fenti cél érdekében 1998. szeptemberében 3 évre szóló együttműködési megállapodást kötöttek, amelynek lényeges pontjai értelmében a III. r. eljárás alá vont garanciát vállalt a szelektíven begyűjtött anyagok átvétele és feldolgozása biztosítására, az eljárás alá vontak program-felügyelő bizottságot hoztak létre, terveket és műszaki kalkulációt készítettek és vállalták, hogy a kísérlet sikere esetén a rendszert fokozatosan ki fogják építeni.
A vizsgált módszer a csomagolási eredetű hulladékok elkülönített kezelését tűzte ki többek között a rostanyag kinyerése, a papíranyag újrahasznosítása céljából. Az érintett területen öt szigetszerű begyűjtőhelyet alakítottak ki, mindegyikben négy-négy konténert helyeztek el. Az egyes konténerekbe az alábbiak szerint válogatott hulladékok elhelyezését kérték:
- kartonpapír és papír italosdoboz,
- színes üveg,
- fehér üveg,
- műanyag palack és flakon.
Az 1998. novembertől 1999. április végéig tartó vizsgált időszakban 58,1 m3 kartonpapír- és italosdoboz, 3,2 m3 színes üveg, 3,6 m3 fehér üveg és 50,7 m3 műanyag palack és színes flakon gyűlt össze, amelynek továbbfeldolgozása megtörtént.
Ma még nem mérhető fel, hogy a kísérlet eredményezni fogja-e az érintett földrajzi piacon a szolgáltatás döntő átalakulását, továbbá a szelektív hulladékgyűjtés kétségtelenül magasabb önköltsége - a kinyerhető bevételre is tekintettel - milyen befolyást gyakorol a szemétszállítás hatósági árára.
III.
A vizsgálati eljárás megindítására egy helyi környezetvédő szervezet bejelentése adott alkalmat. A fogyasztók megtévesztésére adhat okot az a felirat, amely kartonpapír és italosdobozok egy konténerbe való gyűjtésére buzdít; a papír italosdobozok között találhatóak többrétegű eljárással gyártott, nem csupán papírt tartalmazóak is, így a szelektív gyűjtés célja nem valósítható meg, hiszen az egy konténerbe gyűjtött hulladékok nem azonos alapanyagúak, tehát a fogyasztót a költségesebb szemétgyűjtés elfogadására valótlan állítással buzdítják. Ezen túlmenően az ilyen, többrétegű, papírtartalmú italosdobozok újrahasznosítása megoldatlan lévén, a módszer céljaként megjelölt eljárás megvalósíthatatlansága miatt a szolgáltatás lényeges tulajdonságáról valótlan információt nyújtanak az eljárás alá vontak.
A vizsgálat feltárta, hogy a konténeren lévő tájékoztató pontos szövege a következő: "Kartonpapír és papír- italosdobozgyűjtő konténer. Ebbe a konténerbe tiszta, összehajtogatott kartondobozt, hullámpapírt és lapított papír italdobozt dobjon. Kérjük, ügyeljen arra, hogy ne dobjon szennyezett papírokat a konténerbe!" A szöveg melletti ábra felismerhetően mutatja a forgalomban lévő egy literes űrtartalmú, láthatóan papír italosdoboz sematikus rajzát.
Az úgynevezett papír italosdobozok valójában kombinált alapanyagú csomagolóeszközök, amelyeknek kategorizálására többféle szabályozás ismert. Az Európa Parlamenthez 1998-ban előterjesztett javaslat szerint az összetett csomagolóeszközök megnevezésére, megjelölésére az előállításnál használt domináns anyag kínálkozik a legmegfelelőbbnek. A Környezetvédelmi- és Területfejlesztési Minisztérium 10/1995. (IX. 28.) KTM. rendelete a legalább két különböző anyagból készült, egyszerű mechanikus módszerrel külön nem választható csomagolóanyagokat társított csomagolóeszköznek nevezi, feltéve, ha egyik anyag aránya sem éri el a 90 %-ot. A besorolás egyszerűbb, ha az egyik anyag aránya eléri vagy meghaladja ezt a mértéket: akkor a domináns anyagfajta megjelölése az elfogadott.
Lényeges, az elnevezésen túlmutató körülmény, hogy lehetséges-e a társított csomagolóeszközök újrahasznosítása. A beszerzett bizonyítékok szerint a jelen ügyben a vizsgált módszerrel begyűjtött hasonló csomagolóeszközökből a papírrostokat kinyerik, és az így kapott alapanyagot a termelési folyamatba visszajuttatják. Végül a vizsgálat tényként állapította meg, hogy az eljárás alá vontak a sérelmezett feliratot a vizsgálat megindítását követően pontosították és a "papír italdoboz" helyett a "többrétegű papírtartalmú italosdoboz" meghatározást használták. A vizsgálati jelentés sem a Versenyhivatal hatáskörét, sem jogsértés megtörténtét nem valószínűsítette.
Az eljárás alá vontak vitatták a Versenyhivatal hatáskörét és kérték az eljárás megszüntetését.
IV.
A Versenytanácsnak az ügy jellegére és az eljárás alá vontak védekezésével kapcsolatban először arra a kérdésre kell válaszolnia, hogy a vizsgált magatartást az eljárás alá vontak a piacon tanúsították-e és ha a válasz igen, ez a magatartás versenycselekménynek minősíthető-e. Az 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 1. §-a szerint a törvény hatálya kiterjed a természetes és jogi személyek, valamint a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságnak (a továbbiakban együtt: vállalkozás) a Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartására.
A hulladékgyűjtés, beleértve a szemétszállítást, lerakást és ártalmatlanítást, kétségen kívül gazdasági tevékenység, amelyet a vállalkozások ellenérték fejében végeznek. A hulladékgyűjtés mint szolgáltatás jellegzetességei közé tartozik, hogy hatékonyan és a legkevesebb veszéllyel csak egy szűk, meghatározott területen végezhető: a helyi önkormányzatok kötelező tevékenységéhez tartozik a települési szilárdhulladék összegyűjtéséről és ártalmatlanításáról való gondoskodás, de az ipari, a mezőgazdasági, az erdészeti és a halászati hulladék gyűjtése is általában egy 100 km-es sugarú körön belül marad.
Az önkormányzat törvényben ráruházott közfeladatai ellátása körében gondoskodik a település-tisztasággal összefüggő kérdésekről. A győri helyi önkormányzat az általa alapított II. r. eljárás alá vontat bízta meg a feladat végrehajtásával (57/1995. (XI. 15.) ÖK. számú rendelet 3. §). Az érintett hulladékgyűjtési piacnak a I. r. eljárás alá vont vállalkozás közvetlen résztvevője.
A II. r. eljárás alá vont önálló költségvetési szervként gazdálkodó jogi személy (14/1995. (V. 1.) ÖK. r. 89. § (1) bekezdés), a III. r. eljárás alá vont a Fővárosi Bíróság, mint cégbíróság által Cg.01-14-000085 cégjegyzékszámon bejegyzett, saját vagyonnal rendelkező, a Ptk. 57. § (1) bekezdése alapján a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló jogi személy, amely a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében gazdasági tevékenységet is folytathat. Az alapító okirat szerint fő tevékenysége a szilárdhulladék kezelése, köztisztasági szolgáltatás.
A felek megállapodása szerint a III. r. eljárás alá vont döntő szerepet vállalt annak biztosításában, hogy az I. r. a hulladékgyűjtés részpiacának tekinthető szelektív hulladékgyűjtési piacra belépjen, amely piacon jelenleg országosan 24 vállalkozás tevékenykedik. A tulajdonosi jogokat gyakorló II. r. eljárás alá vont az I. r. piaci tevékenysége kiterjesztését egyetértően tudomásulvette.
Az eljárás alá vont vállalkozások valamennyien résztvevői a hulladékgyűjtési piacnak, a Győr városára és közvetlen környékére kiterjedő földrajzi területen. A vizsgált magatartást megalapozó tevékenységük - elősegíteni az I. r. eljárás alá vont részpiaci belépését, biztosítani a belépés sikerét, ennek érdekében többek között a szemétszállítást kötelezően igénybevevő fogyasztók közös tájékoztatása az új tevékenységről - a Versenytanács állandó gyakorlata szerint versenycselekménynek minősül, amely a személyi hatály mellett megalapozza a Tpvt. tárgyi hatályát.
V.
A Tpvt. 8. § (1) bekezdése tiltja a fogyasztóknak a gazdasági versenyben történő megtévesztését, különösen, ha az áru összetétele, használata, az egészségre és a környezetre gyakorolt hatás, valamint kezelése tekintetében valótlan tényt, vagy valós tényt megtévesztésre alkalmas módon állítanak (Tpvt. 8. § (2) bekezdés a) pont). Az eljárás alá vontak áruja a szelektív hulladékgyűjtés általuk kínált módszere.
Elsőre azt kell megválaszolni, a vizsgált tájékoztatás hamis, vagy valótlan volta gyakorolhat-e hatást a gazdasági versenyre. Ezt a hatást nem zárja ki az a körülmény, hogy az eljárás alá vontaknak az érintett piacon versenytárssal nem kell szembenézni. A szemétszállítási szolgáltatást kötelezően felhasználó fogyasztó ugyanis nem csupán az érintett tevékenységnek, de a gazdasági élet más területeinek is kulcsszereplője.
A környezet - a természetnek és a társadalomnak az a része, amelyben az életjelenségek lejátszódnak - védelme nem csak köz-, de mindenki személyes ügye. Az általános műveltség része annak felismerése, hogy védelemben kell részesíteni mindazon tényezőket, amelyek közegként továbbítják az élőlények szempontjából kedvező vagy kedvezőtlen környezeti hatásokat és befolyásolhatóak.
A vállalkozásnak, amelynek valamilyen okból érdekében áll, hogy a fogyasztókat az új szolgáltatás igénybevételére rávegye, tudnia kell, hogy az ésszerű fogyasztó miként reagál. A jelen esetben annak a lehetősége, hogy a társított csomagolóeszközökben található papír újrahasznosítása az érintett földrajzi területen megoldható, az ésszerűen eljáró, a környezetvédelemre érzékeny fogyasztót arra indíthatja, hogy növelje a hasonlóan csomagolt áruk vásárlását, a termelőket pedig ezen csomagolási mód kiterjesztésére a többi módszer rovására. Az akció sikere hatással lehet a hulladékgyűjtési piac felépítésére, jövedelmezőségére, más eszközök beszerzését teszi szükségessé. Hatással lehet a fogyasztók által fizetendő ellenérték mértékére, akár pozitív, akár negatív irányban. A vizsgált állításnak a gazdasági versenyre gyakorolt hatása megállapítható.
A Versenytanács rámutat, ezen a megítélésen nem változtat az sem, hogy a bevezetés ideiglenesen, kísérleti jelleggel történik, egyrészt, mert bevallott célja a módszer fokozatos kiterjesztése, másrészt mert a konténerek közterületen találhatóak, a feliratot bárki olvashatja, hulladékot a körzeten kívülről is fogad. Valamely új üzleti módszer kipróbálása szűk körben, de a későbbi elterjesztés céljából, akár ha a résztvevőknek jutalmat ígérnek is a közreműködésért, a magatartás piaci jellegén mit sem változtat.
A Versenytanács ezt követően az állítás - a társított csomagolóeszköz papírtartalma újrahasznosítható - valóságtartalmát vizsgálta. A jelen esetben nincs versenyjogi jelentősége annak, hogy a csomagolási szakmában járatosak társított, kombinált vagy többrétegű csomagolóeszköznek nevezik az ügy tárgyát képező italosdobozt. Annak van jelentősége, hogy ezeknek az italosdobozoknak a tisztán papírból készült csomagolóeszközökkel együtt való begyűjtése ténylegesen szolgálja-e a szelektív hulladékgyűjtés célját, együttes kezelésük, újrafelhasználásuk ténylegesen megoldható-e.
Az eljárás során feltárt tények azt igazolják, hogy az eljárás alá vontak együttműködése egy már ismert újrafeldolgozási, újrahasznosítási módszer technológiai körülményei, üzleti alkalmassága felmérésére irányul. Az újrafeldolgozás megoldható, a vizsgált versenycselekmény jogsérelmet nem okozott.
A Versenytanács végül rámutat: az 1995. évi LIII. törvény 4. §-a szerint a környezetvédelem olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyeknek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, mérséklése, vagy megszüntetése. A fenti nemes célok érdekében kifejtett üzleti tevékenység során sem téveszthetők azonban szem elől a tisztességes piaci magatartás írott és íratlan normái.
A Versenytanács megállapította, hogy az eljárás alá vontak vizsgált versenycselekménye az üzleti tisztesség követelményeit kielégíti, ezért az eljárást megszüntette.
Budapest, 1999. június 23.
dr. Györffy István sk. előadó
dr. Bodócsi András sk.
dr. Kállai Mária sk.
Ágoston Marika