Az ártörvény újragondolásának szükségessége, az okok

Az ártörvény a rendszerváltás évében a versenytörvénnyel együtt készült, ahhoz szorosan kapcsolódó jogszabály. Míg az 1990 óta eltelt idő folyamán a versenytörvény több alkalommal is felülvizsgálatra és módosításra került, addig az ártörvény ilyen felülvizsgálaton nem esett át. Kisebb - nem koncepcionális jellegű - változtatások az ártörvényben történtek, ezek azonban elsősorban a törvény mellékletét érintették, azaz a hatósági árszabályozásba bevont termék- és szolgáltatás piacok köre módosult időről időre. Nem került sor az árkontroll gyakorlására az ártörvényben statuált eszközrendszer ismételt átgondolására, korszerűsítésére. Egyes eszközök alkalmazása szünetel (pl. árbejelentési rendszer), az ártörvényi általános lehetőségektől eltérő mechanizmusok esetén pedig jellemzően külön, ágazati jogszabályok tartalmazzák a különös szabályozásokat.

Az ártörvény kiindulási pontja jelenleg sem szorul érdemi módosításra, hiszen változatlanul igaz az a kiinduló feltétel, hogy egy piacgazdaságban az árak legfőbb szabályozója a piac, a gazdasági verseny.

1. Árszabályozásra szoruló piacok

Korrigálásra szorul az az állítás, hogy az árakra vonatkozó kormányzati beavatkozásra csupán ott van szükség, ahol a káros versenykorlátozás és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés megakadályozására nem jelentenek elégséges eszközt a versenytörvényben foglalt rendelkezések.

A közgazdasági elmélet ma már evidenciaként fogadja el azt a tételt is, hogy az olyan versenypiacokon, ahol

  • valamilyen sajátos ok miatt piaci kudarc van (pl. a taxi szolgáltatások piacán a fogyasztók szolgáltató-választása egyes helyzetekben korlátozott; gyógyszerpiacon az információs aszimmetria magas szintje, a liberalizált szolgáltatási piacok a monopol helyzetből való átmenet idején), vagy

  • más közérdek érvényesítése okán az állam beavatkozik (támogatások piactorzító hatása),

ott - a választott szabályozási megoldástól függően - indokolt lehet különféle árkontroll jellegű szabályozási mechanizmusokat működtetni.

2. Az ártörvény hatálya alóli kivételek

Újragondolást igényelnek azok a területek, amelyekre nem terjed ki az ártörvény hatálya (jogszabályok alapján kötelezően igénybe vett szolgáltatások díjai, külön törvény felhatalmazása alapján szabályozott szolgáltatási díjak), mert fogalmilag tisztázatlan az "ár" és a "díj" megkülönböztetése. Az utóbbi években számos olyan szabályozási megoldás született (energiaárak ártörvényen kívüli szabályozása, tankönyvek sajátos árkontroll mechanizmusa, temetői kegyeleti közszolgáltatások díjainak szabályozása, más, kötelezően igénybevett közszolgáltatások - szemétszállítás és szemétlerakás, kéményseprőipari szolgáltatások stb. - külön törvényben történt árszabályozásai, árrögzítés a gyógyszerpiacon, árrögzítés a dohánytermékek esetén, árrögzítés a közjegyzői szolgáltatási díjak esetén, a közterületek használatának - pl. parkolási díjak - önkormányzati rendeleti szintű különféle szabályozásai, sajátos árkontroll a szerzői jogi közös jogkezelő szervezetek esetén, az agrárrendtartás körébe tartozó piacok külön szabályozása stb.), amelyeknél - elvi, szabályozáselméleti szinten - tisztázatlan maradt e szabályozásoknak az ártörvényi, illetve a versenytörvényi általános rendelkezésekhez való viszonya, a választott szabályozási megoldás indokoltsága. Hovatovább az ártörvény lassan kiürülni látszik, szemmel láthatóan nem képes betölteni általános, kódex-jellegű, funkcionális szerepét, egyre több a "lex speciális" törvény, amely árat, különféle megoldású árkontroll mechanizmust is szabályoz.

3. A szabályozás lehetséges formái, intézményrendszere

A szabályozott piacokon egyes Európai Uniós irányelvek [1] az árhatósági jellegű beavatkozások esetén azt is elfogadják alapvető szabályozási megoldásnak, amikor a beavatkozásra feljogosított hatóságok, a benyújtott vállalati igények alapján, a jogszabályokban kihirdetett feltételrendszer keretei között egyedi, megtámadható, indokolt, nyilvános, azaz közigazgatási határozati formát öltő döntést hoznak. Ez a modell alapvetően különbözik az ártörvényi megoldástól, amely a jogszabályi formát öltő beavatkozást tekinti az általános megoldásnak, s csupán az árbejelentési kötelezettség körében - kivételes jelleggel - teszi lehetővé az egyedi közigazgatási döntés típusú megoldást. Ekkor is azonban - a kompetens, autonóm, konkrét ágazati ismeretekkel rendelkező felügyeleti hatóság helyett - a Gazdasági Versenyhivatal kapja ezt a beavatkozási jogkört. (Megjegyzendő, hogy bár jogilag ez az eszköz létezik, hosszú idő óta nem alkalmazott.)

Az elmúlt években a szabályozási reform keretében fő vonalaiban kialakultak - bár a szabályozási reform továbbvitele esetén számolni kell újabb felügyeleti hatóságok létrehozásának igényével is (ld. egészségügyi piac átalakítása) - azok a kompetens, független felügyeleti hatóságok, amelyek rendelkeznek a szükséges szakértelemmel, apparátussal, intézményrendszerrel ahhoz, hogy a jogszabályi keretek között, a napi politikai döntésektől független, szakmai alapú, egyedi közigazgatási határozati formát öltő, árkontroll jellegű döntéseket meghozhatják.

Most újólag át kell tekinteni az újra szabályozandó területeket, s meg kell vizsgálni, hogy melyek azok a piacok, ahol át lehet és kell térni az árbejelentési kérelmeken alapuló döntési mechanizmusokra. Ezeken a területeken azért különösen sürgető a válaszadás, mert a Közigazgatási hatósági eljárási törvény kodifikációja folyamatban van, s a törvény tervezete a jelenlegi állapotában - bár külön szabályozási területnek tekinti a GVH versenyfelügyeleti eljárásait - nem kínál megoldást a független felügyeleti (szabályozó jellegű hatáskörökkel rendelkező) hatóságok által folytatott különös felügyeleti eljárások, sajátos eljárási szabályainak rendszerbe illesztésére.

4. Helyi önkormányzati hatáskörbe tartozó árszabályozás dilemmája

Külön, koncepcinális továbbgondolást igényel az, hogy jelenleg a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozó szabályozások esetén, hogyan oldható meg a független, kompetens, szakmai alapú döntéshozatal. Ebben a szabályozási körben az egyik legfontosabb problémát még ma is az jelenti, hogy a helyi önkormányzatoknál a szabályozási és a tulajdonosi funkciók szétválasztása nem történt meg következetesen. Az önkormányzatok sok esetben azoknak a vállatoknak a tevékenységét szabályozzák hatósági jogkörben, amelyekben tulajdonosi érdekeltséggel is rendelkeznek (helyi közművek, közszolgáltatások). Megjegyzendő, hogy ez a probléma előfordul az országos szintű árszabályozási hatáskörök telepítésénél (ld. állami tulajdonú víziközművek, közlekedési vállalatok árszabályozása) is.

További szabályozási, időnként kimondottan diszkriminációs problémát okoz az a tény, hogy egyes helyi közszolgáltatások - nem leválasztható - szolgáltatási területei nem esnek egybe a szabályozásra kijelölt helyi önkormányzatok területeivel (ld. ivóvíz, szennyvíz hálózatok stb.). A regionalizmus jegyében az ilyen esetek szaporodása várható.

A felsorolt problémák oda vezetnek, hogy a szabályozási beavatkozások szakmai megalapozottsága, s a döntéshozatal függetlensége, kiszámíthatósága, átláthatósága nem garantálható. Ez az érintett lakosság, mint a szolgáltatások igénybevevői, és a vállalatok, mint szolgáltatók számára sem kielégítő végeredményhez vezethet. Komoly megfontolást érdemelne, hogy - az EU jogharmonizációból (regionalizmus) fakadó kötelezettség okán a regionális közigazgatás bizonyos szervezeteinek kialakításával párhuzamosan, hogyan lehetne létrehozni a helyi közszolgáltatási, vagy egyéb szabályozott helyi piacok tekintetében, regionális - árkontroll jellegű funkciókat is ellátó - felügyeleti hatóságokat.

5. Az ártörvény funkcionális jellegének érvényesítése

Az ártörvény újrakodifikálása során indokolt azt biztosítani, hogy az ártörvény általános garanciális szabályai ne legyenek megkerülhetőek az ágazati törvényekben, végrehajtási rendeletekben, ideértve a helyi önkormányzatok rendeleteit is. Olyan megoldásokat kell rendszerbe illeszteni, amelyek mellett az ártörvény általános garanciális szabályai nem sérülhetnek sem az ágazati szabályozásokban, sem a végrehajtási rendeletekben.

Az ártörvény legfontosabb funkciója, hogy garantálja a szabályozott területeken

  • a fogyasztók védelmét a vállalatok esetleges túlárazásos gyakorlataival szemben, továbbá

  • az árellenőrzés, hatósági beavatkozás által érintett vállalatok védelmét a szabályozói hatáskörökkel rendelkező hatóságoknak, a nem alátámasztott, túlzó, az indokolt költségekre és az elismerhető jövedelemigényre fedezetet nem biztosító beavatkozásai ellen.

E garanciák megteremtése érdekében biztosítani kell, hogy az ártörvény általános garanciális szabályai, és a beavatkozásra rendelkezésre álló, az ártörvényben - példálózó jelleggel - meghatározott eszközrendszer

  • az ágazati törvényekben kapjon az adott piac sajátosságaihoz igazodó tartalmat,

  • a végrehajtási rendeletekben konkrét megoldásokat, majd

  • a felügyeleti hatóságok egyedi határozataiban jelenjenek meg az adott helyen és időben érvényes piaci helyzetben, az adott vállalat magatartására adaptált döntések.

Indokolt lenne megvizsgálni azt is, hogy milyen eljárási garanciákat lehetne rendszerbe illeszteni arra, hogy az árszabályozással érintett fogyasztói csoportok, vagy e csoportok által megbízott képviselők, a hatósági árkontroll eljárásokban érdemi informálódási, és észrevételezési jogkörökhöz jussanak.

A helyi piacok esetén mindez kiegészülhet azzal, hogy ágazati törvények az adott piac általános értelemben vett sajátosságai alapján, mintegy szabályozási irányelveket (az EU direktíváinak mintájára) adnának a regionális, vagy helyi rendeletek (ha megmaradna az önkormányzati rendelettel való ármeghatározás) megalkotásához, amelyeket még kormányrendeleti szinten lehetne konkretizálni. Ahhoz azonban a szabályozási megoldások csupán a helyi piacok sajátosságai alapján térhessenek el egymástól, szakmai ellenőrzési rendszert szükséges lenne kialakítani a helyi rendeletekben alkalmazott szabályozási megoldások kontrolljának biztosítására. Azon helyi piacok esetén, ahol az árszabályozási beavatkozások általános megoldásává válna a közigazgatási határozati formát öntő árkontroll mechanizmus alkalmazása, azt kell biztosítani, hogy e feladatok ne közhatalmi, hanem közigazgatási ügynek minősüljenek (Amennyiben ugyanis olyan megoldás születne, hogy közigazgatási feladatról van szó, akkor kormány, vagy miniszteri rendeleti úton lehet kötelezően alkalmazandó szabályokat előírni az önkormányzat számára; amennyiben pedig önkormányzati ügyről, akkor csak törvényben. Azt kellene tehát elérni, hogy amennyiben önkormányzat kezébe kerül árhatósági jogkör, az nyilvánvalóan közigazgatási feladatnak minősüljön.)

Fontos lenne még azt is megoldani (vélhetően a jogalkotási törvény segítségével), hogy az állami szervezetek, helyi önkormányzatok nem közhatalmi, hanem tulajdonosi mivoltában, bevételszerzési célból hozott árdöntései (pl. közterület használat díja) ne ölthessenek rendeleti formát, s az ilyen típusú döntésekre egyértelműen kiterjedhessen a versenyjog (ezen belül különösen az erőfölénnyel való visszaélés tilalma) hatálya, a beavatkozásra rendelkezésre álló eljárási és intézményrendszere.

Budapest, 2003. április 11.

Nagy Zoltán
elnök

Jegyzetet

  • :: j01

    Pl. Az embergyógyászatban alkalmazott gyógyszerkészítmények árképzéséről és a nemzeti társadalom-biztosítási rendszerbe való befogadásáról szóló 89/105/EGK Tanácsi irányelv, illetve a 86/C 310/08 bizottsági közlemény.