Vj-13/2000/9
A Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsa a Lantainé dr. Palotás Ildikó ügyvéd (1055 Budapest, Balaton u. 16.) által képviselt Magyar Könyvvizsgálói Kamara Budapest eljárás alá vonttal szemben gazdasági erőfölénnyel való visszaélés miatt hivatalból indult eljárásban - tárgyaláson - meghozta a következő
határozatot
A Versenytanács az eljárást megszünteti.
A határozat ellen az eljárás alá vont vállalkozás a kézhezvételtől számított 30 napon belül a Fővárosi Bíróságnak címzett, de a Gazdasági Versenyhivatalnál benyújtandó illetékköteles felülvizsgálati kérelmet terjeszthet elő.
Indoklás
I.
A hivatali vizsgálat annak feltárására indult, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara a könyvvizsgálói képesítés megszerzése érdekében végzett oktatási, vizsgaszervezési, nyilvántartási kérdésekben, a vizsgáztatási díjak összege megállapítása tekintetében folytatott tevékenysége beleütközik-e a Tpvt. 21. § a), g) vagy i) pontjának tilalmába. A Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről az 1997. évi LV. törvény rendelkezik. A törvény 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara (a továbbiakban: MKVK) a könyvvizsgálók önkormányzattal rendelkező köztestülete. A 3. § e) pontja értelmében az MKVK közreműködik az okleveles könyvvizsgálói képesítés és a szakmai gyakorlat megszerzésében.
A képesítésről a törvény 32. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy a törvényben előírt előzetes feltételek megléte esetén a jelentkező az okleveles könyvvizsgálói képesítést akkor szerezheti meg, ha a törvény szerinti szóbeli és írásbeli vizsgákat sikeresen letette. A 33. § (1) bekezdése értelmében az okleveles könyvvizsgálói képesítés rendszerének irányítására 9 fős okleveles könyvvizsgálókat képesítő bizottságot kell létrehozni, amelynek elnökét, helyettes-elnökét és tagjait a (2) bekezdés értelmében az MKVK által javasolt személyek közül a pénzügyminiszter nevezi ki. A 34. § (1) bekezdése értelmében a vizsgakövetelmény témaköreinek részletezését, az írásbeli és a szóbeli vizsgák rendjét, stb. a képesítő bizottság a pénzügyminiszter hozzájárulásával közzétett vizsgaszabályzatban állapítja meg. A (2) és (3) bekezdés értelmében az MKVK által javasolt személyek közül 5 évre a pénzügyminiszter kinevezi a vizsgabizottság tagjait. A (4) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a képesítő bizottság az állam által elismert könyvvizsgálói oklevelet állít ki. A törvény a 34. § (5) bekezdésében a vizsgaszervezési feladatot a Kamara hatáskörébe utalta.
Az MKVK 1999. május 16-án elfogadott alapszabálya 6. pontja értelmében az eljárás alá vont közhasznú tevékenységet végez. A 134. pont úgy rendelkezik, hogy az Oktatási Bizottság közreműködik az okleveles könyvvizsgálói képesítés és számonkérés követelményrendszerének kialakításában és ellenőrzi annak lebonyolítását. A törvény 64. § (1) bekezdése értelmében a Kamara tevékenysége felett a törvényességi felügyeletet a pénzügyminiszter gyakorolja.
A Kamara a törvényben ráruházott feladata körében végzett tevékenységéről 1999-ben tájékoztatót adott ki. A könyvvizsgálói képesítés megszerzéséről tárgykörben kiadott tájékoztató értelmében a továbbiakban az okleveles könyvvizsgáló jelöltek képzését, vizsgáztatását a Magyar Könyvvizsgálói Kamara irányítja. A szigorú feltételrendszer és képzési rendszer kialakításának oka, hogy a könyvvizsgálókkal szemben az üzleti, a gazdasági élet szereplői magas követelményeket támasztanak. A könyvvizsgáló véleményének kialakításában a függetlenség, a megbízhatóság, az alapos és magas színvonalú szakmai ismeretek birtoklása alapvető elvárás.
A tájékoztató rámutat, hogy az okleveles könyvvizsgálói képzés rendszerének irányítását, a képzés vizsgaszabályzatának és követelményrendszerének a meghatározását, a képzés folyamatának elvi felügyeletét, a könyvvizsgálói oklevelek kiállítását az okleveles könyvvizsgálókat képesítő bizottság biztosítja. A bizottság a Kamarától független szervezet, tagjait és elnökét a Kamara javaslatára 5 éves időtartamra a pénzügyminiszter jelölte ki. A Kamara elnöksége a Kamarára háruló oktatási, vizsgaszervezési, nyilvántartási kérdésekben dönt, megállapítja a képzéshez kapcsolódó nyilvántartásbavételi, vizsgáztatási díjak, eljárási díjak összegét. Az oktatási, továbbképzési alelnök közvetlen kapcsolatot tart fenn az okleveles könyvvizsgálókat képesítő bizottsággal.
A könyvvizsgáló jelöltek vizsgabizottságok előtt adnak számot az adott tantárgyban megszerzett ismereteikről. A vizsgabizottság általában 3 főből áll. A bizottság munkáját az elnök irányítja. A vizsgabizottsági elnököket az OKKB és a Kamara javaslatára a pénzügyminiszter bízza meg feladata ellátásával. A vizsgabizottság tagja minden esetben a Kamara képviselője is.
Aki okleveles könyvvizsgálói képzésben kíván résztvenni, be kell jelentkeznie a Kamarához. A képzésre jelentkezőt a Kamara - ha a jelentkező megfelel a vizsgaszabályzatban előírt feltételeknek - nyilvántartásba veszi. A nyilvántartásba vételért regisztrációs díjat kell fizetni, ami - a Kamara elnökségének a határozata alapján - 2000. december 31-ig 80.000.- Ft + 25 % általános forgalmi adó.
A benyújtott jelentkezéseket a Kamara Oktatási Bizottsága bírálja el. Az elutasított jelentkező az elutasító határozat kézhezvételét követő 30 napon belül fellebbezést nyújthat be az OKKB-hoz. Könyvvizsgálói képzést csak a Kamara által elfogadott, minősített oktatási intézmény végezhet. Ennek érdekében a Kamara pályázatot hirdetett a Minősített Oktatási Intézmény cím elnyerésére és a beérkezett pályázatokat elbírálja.
A nyilvántartásba vett könyvvizsgáló jelölt szabadon választhat a minősített oktatási intézmények között. Az oktatásra a kiválasztott oktatási intézménynél kell közvetlenül jelentkezni. A Kamara is végez oktatást, Budapesten, továbbá a győri, pécsi, miskolci, valamint szolnoki oktatási centrumaiban. A jelentkezés a könyvvizsgáló jelöltnek egy tantárgy oktatásán való részvételére vonatkozik, vagyis lehetőség van arra, hogy a jelölt az egyes tantárgyak oktatásában különböző oktatási intézményekben vegyen részt. Az oktatásért az egyes oktatási intézmények által meghatározott tandíjat kell fizetni. Az oktatási intézményeknek a vizsgaszabályzatban meghatározott minimális oktatási időt teljesíteni kell. Az oktatáson való részvétel a vizsgára jelentkezés előfeltétele. A vizsga díjköteles, a Kamara elnökségének határozata alapján a vizsgadíj 2000. december 31-ig tantárgyanként és vizsgarészenként 15.000.- Ft.
A jelenlegi kamarai felvételi rendszer értelmében a sikeresen vizsgázott jelöltnek teljes jogú kamarai tagként való felvételét megelőzően 3 év szakmai gyakorlatot is igazolnia kell. A szakmai gyakorlat felügyeletét és a szakmai gyakorlaton résztvevők továbbképzését az eljárás alá vont az Oktatási Bizottságon keresztül szervezi, végzi és ellenőrzi.
Az oktatással kapcsolatos feladatai körében az MKVK két pályázatot hirdetett 1999-ben. Először az oktatók részére hirdetett pályázatot, bonyolította le, bírálta el és jogosította fel a pályázat nyerteseit a különböző témakörökben való oktatás elvégzésére. Evonatkozásban szigorú szakmai követelményeket támasztott és előírta, hogy legfeljebb két vizsgatárgyat oktathat egy oktató és legfeljebb két intézmény keretében végezheti megbízásos jogviszony alapján az oktatást. Az oktatók személyének kiválasztását követően azon oktatási intézmények pályáztatására került sor, amelyek a kiírás szerint képesek voltak biztosítani az oktatás megfelelő feltételeit. Ezen a pályázaton az MKVK oktatási Kft-je is résztvett. A jelentkező tizenkilenc pályázó közül az első menetben tizenkettőt fogadott el a Bíráló Bizottság, majd fellebbezés után egy további jelentkezését is, így jelenleg tizenhárom Minősített Oktatási Intézmény végezheti az oktatási tevékenységet. A Minősített Oktatási Intézmények címet 9 budapesti, 1 debreceni, 1 miskolci, 1 solymári és 1 pécsi intézmény kapta meg.
Az 1999. áprilisában a pénzügyminiszter hozzájárulásával közzétett vizsgaszabályzat 21. §-a rendelkezik a vizsgaszervezéssel és a vizsgáztatással kapcsolatos díjakról. Eszerint a könyvvizsgáló jelöltnek az igénybevett szolgáltatások függvényében regisztrációs díjat, vizsgáztatási díjakat és meghatározott esetekben külön díjakat kell fizetnie. A regisztrációs díjat, a vizsgáztatási díjakat, valamint a külön díjakat a Kamara elnöksége hagyja jóvá, illetve indokolt esetben módosítja.
II.
A Versenytanácsnak az ügy tárgyára tekintettel abban kellett állást foglalnia, hogy az MKVK piaci tevékenységet fejt-e ki, amikor az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzése vonatkozásában különböző szabályokat és előírásokat alkot és pályáztatási rendszert működtetett, illetve a pályázatokat bírálta el, továbbá tevékenysége ellenértéke fejében beszedett regisztrációs és vizsgadíj, amelyet az elnökség határozatban állapított meg, arányban áll-e a nyújtott szolgáltatással. Ha az MKVK piaci tevékenységet fejt ki, az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzése mint szolgáltatás nyújtásának piacán erőfölénye megállapítható-e, és igenlő esetben az első pontban részletezett magatartása értékelhető-e gazdasági erőfölénnyel való visszaélésként.
Az eljárás alá vont védekezése szerint tevékenysége piaci magatartásként nem értékelhető, mert a kamarai törvényben ráruházott hatáskörében eljárva, állami költségvetési támogatás nélkül az oktatás szervezése és lebonyolítása tekintetében közhasznú tevékenységet fejtett ki. Tevékenységét a törvényességi felügyeletet gyakorló pénzügyminiszter rendszeresen figyelemmel kísérte és ellenőrizte.
Az eljárás alá vont ugyanakkor maga sem vitatta, hogy az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzését biztosító oktatás piacára saját maga is belépett, amikor a Minősített Oktatási Intézmények pályázatán saját oktatási vállalkozásával maga is résztvett. A Versenytanács különbséget tesz piaci hatású hatósági tevékenység és bármely szervezet, egyesület vagy hatóság közvetlen piaci tevékenysége között.
Az egyesületekről szóló 1989. évi II. törvény 19. § (2) bekezdése értelmében a társadalmi szervezet célja megvalósítása gazdasági feltételei biztosítása érdekében gazdasági vállalkozási tevékenységet is folytathat. Nem lett volna tehát akadálya annak sem, hogy az MKVK saját személyében folytasson ellenérték fejében oktatási tevékenységet. Arra tekintettel azonban, hogy az MKVK-nak az oktatási piacra való belépés tekintetében mind az oktatók, mind az intézmények vonatkozásában döntő befolyása van, az üzleti tisztességgel összeegyeztethető magatartásnak tekinthető, hogy nem saját személyében, hanem az általa létrehozott vállalkozás képében lépett erre a piacra. Ez a megoldás azonban a szoros személyi és szervezeti összefonódásra is tekintettel versenyszempontból annyit jelent, hogy az MKVK kizárólagos hatósági jogosítványát az okleveles könyvvizsgálói képzés piacára képes transzponálni. Az oktatási piacon játszott szerepe lehetőséget biztosít számára, hogy - adott esetben - a piac más szereplőitől függetlenül olyan szabályokat alkosson vagy előírásokat léptessen életbe, amelyek a többi piaci szereplő piacralépését lehetetlenné teszi, megnehezíti, vagy számukra hátrányos körülmények vállalását kényszeríti ki.
Mindezt nem befolyásolja, hogy a formailag független OKKB játssza a döntő szerepet az oktatás és a vizsgáztatás vonatkozásában. Az első pontban részletezett szabályokból egyértelműen világos, hogy az MKKB befolyása az oktatást és vizsgáztatást közvetlenül végző bármely szervnél vagy szervezetnél alapvetőnek tekinthető. Ugyanezt támasztja alá a jogszabályi környezet is. Mindezekre tekintettel a Versenytanács megvizsgálta az oktatás szervezése tekintetében kifejtett magatartását.
A rendelkezésre álló adatok alapján arra a következtetésre jutott, hogy az okleveles könyvvizsgálóknak a gazdasági folyamatok vonatkozásában játszott jelentős és számos esetben nélkülözhetetlen szerepe indokolttá teszi az erre a piacra belépni kívánó vállalkozások szigorú szabályok szerinti megszűrését. Ez a szempont egyaránt érvényes az oktatás és a könyvvizsgáló szakmát folytatni kívánó vállalkozások tekintetében. A Versenytanács az MKVK által az oktatás megszervezése terén előírt pályáztatási rendszert és a pályázati feltételeket túlzottan terhesnek vagy diszkriminatívnak nem találta. A kiírás a pályázóknak biztosította a jogorvoslat lehetőségét. A pályázatok elbírálása során a piacralépést indokolatlanul megakadályozó magatartásra a vizsgálat nem bukkant. Az a körülmény pedig, hogy a vizsgát megelőzően rendszeres oktatásban kötelesek résztvenni a könyvvizsgáló jelöltek, versenyjogilag azért nem kifogásolható, mert ez a feltétel valamennyi jelöltre egyaránt érvényes kivételek nélkül.
A Versenytanács ezért megállapította, hogy a rendelkezésre álló adatok nem támasztják alá azt a feltételezést, hogy az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzéséhez szükséges oktatás megszervezése és lebonyolítása során az eljárás alá vont gazdasági erőfölényével visszaélt volna.
III.
A Versenytanács a vizsgálati jelentéssel egyezően éles határvonalat von az oktatás, mint piaci tevékenység és a vizsgáztatás, mint hatósági tevékenység között. Általánosságban elmondható, hogy az oktatást állami feladatként végző költségvetési szervezetek, amelyek államilag elismert oklevelet bocsáthatnak ki, a vizsgáztatást túlnyomó többségben saját maguk végzik. Azok a vállalkozások ellenben - így például a nyelvoktatást végző vállalkozások -, amelyek tevékenységét közvetlenül oktatás felügyeletével megbízott állami szerv nem ellenőrzi, csupán az intézmény látogatását igazoló oklevelet adhatnak, államilag elismert oklevél megszerzése csak úgynevezett minősített, kijelölt intézmények jogköre.
A jelen esetben a Kamara Vizsgabizottsága jogosult államilag elismert oklevelet kibocsátani a vizsgát sikeresen letett hallgatók részére. Az MKVK ezért, amikor a vizsgafeltételeket - beleértve a hallgatók regisztrálását, nyilvántartását, tanulmányaik figyelemmel kísérését, további adminisztratív feladatokat biztosítja, az állam által ráruházott jogkörében jár el. Az MKVK ezt a tevékenységét állami, költségvetési támogatás nélkül végzi. Az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzéséhez szükséges vizsgát a jelöltek kizárólag az MKVK szervezésében és az általa biztosított feltételek között tehetik le.
A Versenytanács álláspontja szerint a hasonló esetekben végzett szolgáltatást igazgatási jellegű szolgáltatásnak kell tekinteni, amelynek ugyan piaci hatása van, azonban nem piaci tevékenység. Az 1990. évi XCIII. törvény 67. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy az egyes intézmények igazgatási jellegű szolgáltatásának igénybevételéért díjat kell fizetni. A (3) bekezdés szerint a fizetendő díj mértéke nem haladhatja meg az adott eljárással - szolgáltatással - felmerülő költségeket.
Arra tekintettel azonban, hogy az igazgatási jellegű szolgáltatás nem tekinthető piaci tevékenységnek, az ennek ellenértéke fejében megállapított díj mértékének vizsgálata a Tpvt. 1. §-a értelmében nem tartozik a versenytörvény hatálya alá. A Versenytanács álláspontja szerint a hasonló esetben a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv jogosult, végső soron a bíróság közreműködésével az esetleges jogellenes állapot felszámolására.
A Versenytanács ezért az eljárást megszüntette.
Budapest, 2000. április 6.
dr. Györffy István sk. előadó
dr. Bodócsi András sk.
dr. Kállai Mária sk.
Ágoston Marika